Trabajo Final del Curso Profundización em Políticas de Suelo Urbano en América latina
Lincoln Institute of Land Policy
Fev-May 2007 – Ciudad de Panama
Profesores Supervisores
Oscar Borrero (director)
Paulo Sandroni (lector)
Resúmen
El trabajo analiza el mecanismo de la Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) - instrumento urbanístico brasileño para recuperación de plusvalías del suelo urbano - sus fórmulas de cálculo y los precios resultantes. Con base en el método residual deductivo de avalúos inmobiliarios se genera un conjunto de diagramas representativos (1) de la variación del margen operacional de los emprendimientos según la variación del coeficiente de aprovechamiento y (2) de la posición relativa de los coeficientes básico y máximo como determinante del precio de la Outorga Onerosa y, consecuentemente, del precio de transacción probable del terreno y su estandarización en valor de mercado. Se analizan algebricamente las fórmulas de cálculo en uso en cuatro ciudades brasileñas y se discuten las razones por las cuales la presencia del valor catastral en dichas fórmulas provoca distorsiones en el precio implícito en los coeficientes básico y máximo vigentes para una dada localización. La falta de datos empíricos de la OODC en los registros municipales impone que el examen comparativo de los precios cobrados en las cuatro ciudades se haga por simulación. Se discute la relación entre las fórmulas y los valores de recaudación estimados y se proponen, al final, un método alternativo de cálculo y líneas de continuación de la investigación sobre el tema.
Sumário
Presentación
1. Descripción del instrumento
2. Fórmulas de cálculo del precio de Outorga Onerosa en cuatro ciudades brasileñas: presentación y análisis algébrico
3. Un teste de aplicación de la formula general; cuestiones
4. Análisis del mecanismo de la Outorga Onerosa
5. Simulación y análisis de las curvas de precio de Outorga Onerosa
6. Proposiciones / conclusión
Presentación
La presente disertación, con su correspondiente material expositivo, constituye el trabajo final presentado por el autor en el curso Profundización en Políticas del Suelo en América Latina, promovido por el Lincoln Institute of Land Policy en la Ciudad de Panama en Febrero-Mayo de 2007.
Su contenido no pretende alcanzar un estándar académico, sino que transformarse en material didáctico – apostilla y apoyo a la exposición – para la difusión del tema Gestión de la Valorización del Suelo en cursos universitarios y de capacitación técnica. Sin embargo, el trabajo es un desarrollo particular del autor – en el sentido de total responsabilidad por eventuales errores y omisiones – sobre las adquisiciones de la investigación Outorga Onerosa do Direito de Construir: panorama e avaliação de experiencias municipais, llevada a efecto por Vera Rezende, Fernanda Furtado, Teresa C. Oliveira y Pedro Jorgensen Junior, para el mismo Lincoln Institute en Jan-Jun del 2006.
Toca señalar, para mejor ubicar el lector, que entre los problemas críticos apuntados por la pesquisa LILP-2006 está la casi absoluta falta de datos de las operaciones realizadas, lo que constituye un considerable obstáculo al examen de las particularidades, debilidades y potencialidades financieras de la Outorga Onerosa en el concierto de los instrumentos de gestión de la valorización del suelo urbano hoy en uso en Latinoamérica.
Se busca aquí, pues, eludir la indispensable investigación sobre los valores ya efectivamente recaudados con la Outorga Onerosa en el país y su significado en términos de redistribución de la renta del suelo urbano – que solo será posible con esfuerzo muy especial de busca de los datos junto a las administraciones municipales – con un análisis teórico de las fórmulas de cálculo en uso en Brasil y la simulación de su impacto sobre el valor imputable al suelo en emprendimientos inmobiliarios típicos.
De las 12 ciudades identificadas por la pesquisa LILP/2006 que efectivamente (en algún momento de su historia reciente) aplicaran el instituto de la Outorga Onerosa do Direito de Construir bajo la forma general definida en el Estatuto da Cidade (es decir, como sistema de transferencia de rentas del suelo insertado en la zonificación de la ciudad), seleccionamos 4 para nuestro estudio teniendo en cuenta la practicidad representada por la clara expresión algébrica de sus fórmulas de cálculo y su representatividad en términos de las discusiones planteadas en la pesquisa LILP-2006.
1. Descripción del instrumento
El Plan Director o la Ley [municipal] de Uso y Ocupación del suelo fijará las áreas de aplicación, la fórmula de cálculo de la contrapartida y las exenciones;
El coeficiente básico puede ser único o variable;
Los límites máximos de edificabilidad o densidad de ocupación del suelo han de ser compatibles con la infraestructura disponible;
Los recursos generados deberán ser aplicados en regularización del suelo, programas habitacionales de interés social, formación de reserva de suelo, equipamientos urbanos y comunitarios, espacios públicos de ocio y áreas verdes, unidades de conservación ambiental y bienes de interés histórico, cultural e paisajístico.
Una aclaración esencial sobre el contenido de la Outorga Onerosa puede ser hecha contrastándola con los instrumentos colombianos de captura de plusvalías. En aquel país, la política de recuperación de plusvalías se hace tradicionalmente referida a sobrevalorizaciones generadas por hechos urbanizadores públicos muy definidos: contribución de mejoras por inversiones infraestructurales, participación en plusvalías por cambios de norma etc.
En Brasil, la Outorga Onerosa tiene una forma más general respecto a la recuperación de la renta del suelo. Las normativas urbanísticas municipales establecen que una parte de la renta del suelo deberá ser transferida a la colectividad, vía Fondos Municipales de Desarrollo Urbano – FMDUs, en el momento de su realización en un emprendimiento inmobiliario, más exactamente la licencia de obras, independientemente de acciones públicas particulares.
La relación de los coeficientes básicos y máximos adoptados en el momento de la implantación de la Outorga Onerosa respecto a la norma urbanística preexistente diseña unos cuantos escenarios de aplicación del instrumento, como se ve en la figura abajo:
El segundo escenario (alto a derecha) es representativo de lo ocurrido en Niterói, si consideramos que los coeficientes máximos adoptados el momento de la implantación de la Outorga Onerosa son una herencia del aumento anteriormente provocado por la aplicación de las Operações Interligadas (modalidad de Outorga Onerosa ad-hoc muy difundida en las ciudades brasileñas en la década de los 1980).
Los cuatro escenarios pueden ser, por otro lado, asimilados a lo ocurrido en Santo André, ciudad que promovió una amplia reformulación de su normativa urbanística cuando de la adopción de la OODC.
2. Fórmulas de cálculo del precio de Outorga Onerosa en cuatro ciudades brasileñas: presentación y análisis algébrico
En el informe de la investigación LILP-2006 sobre la Outorga Onerosa se registran 12 métodos diferentes de cobro de Outorga Onerosa do Direito de Construir. De entre los que se presentan de manera expresamente algébrica – criterio de practicidad relevante en el ámbito de este trabajo –, hemos escogido 4 para realizar nuestro estudio: Salvador, Santo André, Goiânia y Niterói. El criterio de dicha selección es el de que las formulas presenten una muestra de las siguientes características:
1 Índices básico y máximo variables (Salvador, Santo André), lo que traduce la forma general de la OODC descrita en el Estatuto da Cidade.
2 Índice básico = 1 (Goiânia), condición considerada por muchos como indispensable a una política de cobro basada en la equidad.
3 Progresividad (Niterói), en la forma algébrica de excedente de coeficiente tomado al cuadrado.
4 Existencia de coeficientes multiplicadores dichos de “ajuste”, de “planificación”, “deflactores” etc. (Santo André, Goiânia y Niterói)
Presentamos en seguida las fórmulas de cálculo tal como descritas en las normativas municipales:
Procedemos, en seguida, a un análisis algébrico comparado de dichas fórmulas:
Las fórmulas de cálculo de la Outorga Onerosa aplicadas en las cuatro ciudades estudiadas tienen, pues, la misma forma general:
Ø = Exc / Cb * Vcat/m2 * Fd , donde
Ø = precio de la Outorga Onerosa do Direito de Construir
Exc = metros cuadrados (útiles) de construcción excedentes al coeficiente básico vigente en el local
Cb = coeficiente de aprovechamiento básico
V/m2 = Valor venal, o catastral, del terreno
Fd = factor de descuento
En otras palabras, el núcleo conceptual de las fórmulas establece que el precio de la Outorga Onerosa es una porción del valor venal (catastral) de un terreno virtual necesario para acomodar la construcción excedente al coeficiente básico, en la misma localidad.
¿Y qué determina la porción señalada? Para responder esa pregunta, hay que considerar tres cuestiones:
1) La fórmula más general de la Outorga Onerosa entre las cuatro aquí estudiadas es la de Salvador, no solamente porque se presenta como interpretación literal del Estatuto de Ciudad respecto a la posibilidad de coeficientes básico y máximo variables, pero también porque la proporción del valor venal definida pela relación entre los coeficientes básico y máximo no es afectada por ningún multiplicador con finalidades de “planeación” (Santo André), de “deflación” (Goiania) o de “corrección” (Niterói).
2) La homogeneización algébrica de las fórmulas nos enseña que las fórmulas se diferencian no estructuralmente, de dos maneras
a. Por la adopción de coeficientes básicos únicos (Goiania Cb=1) o variables (Salvador, Santo André y Niterói).
b. Por la adopción de “factores de descuento” “simples” (Salvador = 1, Goiania = 0,2, Santo André 0,3 a 0,5) e “complejos” (Niterói, donde aparece combinado al cuadrado de la diferencia entre los coeficientes básico y máximo).
3) Esto significa que las fórmulas de cuatro ciudades estudiadas son convertibles unas en las otras. Para fines de análisis interesa señalar, por ejemplo, que la fórmula de Goiânia, que se basa en el concepto crítico, de amplia importancia política y jurídica, de coeficiente básico igual a una vez el área de terreno, fue convertida, por el coeficiente de descuento 0,2 determinado por la Câmara de Vereadores, en la fórmula general con Cb= C/(0,2 C +0,8), es decir, cuando el promotor construye C = 4, paga Outorga Onerosa sobre Cb = 2,50.
La verificación de dichas correlaciones entre las fórmulas se puede hacer mirando la tabla de la pág 22, que trae una simulación comparativa de su aplicación.
3. Un teste de aplicación de la fórmula general.
Supongamos que un promotor pretenda desarrollar, en la ciudad de Salvador, un terreno para el cual tenga las siguientes condiciones:
Área de terreno = 1000 m2
Uso residencial
Máximo valor de venta del m2 construido en el barrio = U$ 1000,00
Coeficientes de aprovechamiento: básico = 2; máximo = 5
Outorga Onerosa Ø = Exc/cb * Vcat/m2
Valor catastral del terreno (conforme Planta de Valores) = U$ 250.000 U$ 250/m2
Características del mercado:
Margen Operacional = 30% Valor de Ventas (VV)
Utiidad del Promotor = 50% Margen Operacional (MOp)
Precio máximo a pagar del Terreno = 50% Margen Operacional
El promotor calcula su utilidad y el precio máximo a pagar por el terreno según un modelo práctico basado en el método residual deductivo de avalúos:
Si hay mercado para construir y vender en C=5:
VV = 5000m2 * U$1000 = U$5.000.000
Margen Operacional = U$1.500.000
K = Terreno = U$ 750.000
Ø = 3000/2*350 = U$375.000
Vcat + Ø = U$ 625.000 (< U$750.000!!!)
El problema aquí está en que la suma valor “venal” + precio de la Outorga Onerosa NO es igual al Valor Residual del terreno – como enseña no apenas la teoría de los avalúos como también la experiencia del promotor. En ese caso, sale ganando el propietario del terreno, una vez que la norma determina que 3/5 (1 - 2/5) del valor residual inicial sean pagados a concepto de Outorga Onerosa, lo que debería significar U$450.000, restando U$300.000 para el terreno.
Lo mismo ocurriría en simulaciones similares para dicho terreno:
Si solo hubiera mercado para construir y vender en C=4
VV = 4000m2 * U$ 1000 = U$ 4.000.000
Margen Operacional = U$ 1.200.000
Utilidad = Terreno = U$ 600.000
Ø = 2000/2*250= U$ 250.000
Vcat + Ø = U$ 500.000 (< U$600.000!!!)
En ese caso, saldría ganando también el propietario, una vez que la norma estaría determinando que 2/4 del valor residual inicial (U$300.000) fueran pagados por Outorga Onerosa, restando U$300.000 para el terreno.
Igual sería (no hace falta explicitarlo) si solo hubiera mercado para construir y vender en C=3 y C=2.
Cuestiones
Los resultados del teste nos inducen a plantear algunas preguntas:
1 ¿Cuál es la relación entre “valor venal” y “valor de mercado” en esas formulas?
2 ¿Él “valor venal” el valor más probable para ese terreno? ¿Que consecuencias puede tener para el cálculo de la outorga onerosa el hecho de la crónica desactualización de la “planta de valores catastrales”?
3 ¿Que consecuencias tiene para el cálculo de la OODC la situación Valor catastral ≠ Valor de mercado?
¿Que proporción de la renta del suelo se cobra a concepto de Outorga Onerosa sobre la base de fórmula general Ø = Exc / cb * Vcat/m2?
1 ¿Cual es el real significado de los “coeficientes básicos”, “coeficientes de planificación” y “deflactores” existentes en dichas fórmulas?
2 Es esa formula general la más adecuada al cálculo de la Outorga Onerosa do Direito de Construir? Hay alternativas más exactas?
3 ¿El valor de mercado V/m2 es, de hecho, una constante respecto al precio de la Outorga Onerosa ? ¿Pero como, si el valor de mercado de un terreno depende de cuanto el mercado estima que se deba pagar por la Outorga Onerosa do Direito de Construir? (Valor de mercado = valor residual – precio de la Outorga Oonerosa )
Para contestarlo, nos propusimos un análisis de la Outorga Onerosa con base en el método residual deductivo de avalúos inmobiliarios.
4. Análisis del mecanismo de la Outorga Onerosa : curva de margen operacional de los emprendimientos inmobiliarios y coeficientes de aprovechamiento
La formación del valor del terreno en un emprendimiento inmobiliario
Se dice muchas veces que el valor de un terreno urbano está dado por lo que en él se puede construir. Eso no es correcto. El valor de un terreno urbano está dado por lo que en él se puede construir y vender en el mercado.
Así es que, para un promotor, la cuestión que se plantea delante de la oportunidad de un terreno en venta, o adquirible, es ¿Cuál es el producto inmobiliario más rentable que se puede localizar en ese terreno? La respuesta depende de la resultante de dos conyuntos de factores:
1 Del lado de la oferta: las características dimensionales del lote; la norma urbanística que regula la calidad y la cantidad de producto posible de se construir en dicho terreno; los costos de construcción para cada tipo de mercado; las condiciones de financiamiento de la construcción
2 Del lado de la demanda: ¿Cuales son los productos inmobiliarios demandados por los diversos segmentos del mercado? ¿Cual de esos productos, o canasta de productos, es el que da al promotor la mayor rentabilidad en dicha localización?
Del cruzamiento de eses dos ejes resulta en plan del emprendimiento.
A su vez, el cálculo de la viabilidad del emprendimiento se hace con base en un proxy del método de avalúo llamado residual deductivo, que tiene la siguiente forma general:
Una virtud esencial del método residual deductivo como herramienta analítica de la formación del precio del suelo está en el hecho de que permite destacar las tres partes en que se reparten las ganancias inmobiliarias, a saber el lucro del constructor, el lucro inmobiliario propiamente dicho (que incluye los intereses de las entidades financiadoras) y la renta del suelo.
Los atributos esenciales de los elementos del método residual son, pues:
1 El valor de ventas del “mayor y mejor uso”, es decir, las ventas totales del producto, más exactamente de la “canasta de productos”, más rentables, es decir, aquellos que presentan la más favorable relación ingresos/gastos.
2 Los gastos del emprendimiento, que en los mercados más competitivos se estima alcanzar un 65-75% del valor de ventas, comprenden nada más que los necesarios a la realización del valor de ventas. En otras palabras, los gastos necesarios obtener la mejor relación ingresos menos gastos. Las ganancias del constructor están contenidas en el precio de construcción.
3 El Margen Operacional, los 25-35% restantes del valor de ventas, se divide entre utilidad del promotor y renta del suelo. Por ello, el margen operacional es lo que hay que maximizar en un emprendimiento. “El mayor y mejor uso” no es aquel que crea al máximo valor de ventas, sino que el que maximiza el margen operacional.
Curva de Margen Operacional y Coeficiente de Aprovechamiento
El concepto de “curva de margen operacional” que aquí se introduce es fundamental para el análisis de la relación entre la normativa urbanística y el emprendimiento inmobiliario, consecuentemente la Outorga Onerosa del Derecho de Construir.
Hemos dicho que el valor del terreno urbano resulta como residuo de la deducción de gastos y utilidades del producto más rentable que acepta la demanda. Eso quiere decir que el promotor inmobiliario opta por el más rentable entre una colección de productos posibles de se producir en un terreno. (Fig. de la pag. siguiente)
Los datos críticos para el promotor son:
1 El máximo precio que los compradores se disponen a pagar por m2 útil construido de acuerdo con las características del producto inmobiliario. Este precio es totalmente independiente de la normativa que regula la intensidad de aprovechamiento del terreno.
2 El mínimo precio (gastos directos + indirectos) de construcción por metro cuadrado sin que haya perjuicio en la apreciación que hacen los compradores del valor a pagar por el producto.
La relación entre eses dos precios podemos llamar de “coeficiente de rentabilidad” del terreno.
El coeficiente de aprovechamiento relevante para la composición del Valor de Ventas, por lo tanto para el Margen Operacional y el Valor Residual del terreno, es siempre el máximo aprovechamiento vendible permitido por la norma. Así es que todo terreno urbano tiene un valor residual potencial máximo de mercado correspondiente al máximo de la curva de margen operacional del producto, o canasta de productos, más rentable (“mayor y mejor uso”).
La inflexión de la curva de margen operacional significa que, para aquél uso, o combinación de usos, más rentable, el aumento del coeficiente de aprovechamiento (cantidad de producto) ya no hace crecer el margen operacional porque la suma algébrica de ingresos y costos del emprendimiento se vuelve negativa, por una combinación de los siguientes factores:
1 Aumento del costo de construcción
2 Saturación del mercado
3 Cambio en la percepción de la calidad del producto, con consecuente disminución del precio de venta por metro cuadrado útil construido
Curva de margen operacional, incidencia de la normativa y formación del precio que paga el promotor por el suelo.
El diagrama de la curva de margen operacional nos permite introducir, en el esquema primario de la oferta-demanda de productos inmobiliarios, el componente normativo como elemento complementar de la formación del precio final del lote urbano.
En la figura arriba, la introducción del coeficiente de aprovechamiento máximo admisible impone al promotor NO construir la cantidad optima de producto inmobiliario que le compraría la demanda, así limitando el tamaño del emprendimiento y por consiguiente la utilidad del promotor y la renta del suelo, además de las ganancias del constructor.
Análisis de la curva de margen operacional: zona de aplicación de variación lineal de Margen operacional y Valor residual del terreno
Pero hay que establecer los límites en los que se puede utilizar analíticamente la curva de margen operacional para fines de análisis de la Outorga Onerosa do Direito de Construir. Para eso, necesitamos reconocer que la curva solo tiene un comportamiento característicamente lineal en el intervalo del eje de las abscisas (coeficiente de aprovechamiento) donde los ingresos son proporcionales a los gastos de construcción – es decir, excluyendo el aprovechamiento hasta el coeficiente 1 (donde es más probable la incidencia de gastos más que proporcionales a la cantidad de producto) y los coeficientes próximos al punto de inflexión (donde se da la disminución marginal de la relación ingresos/gastos).
Sabemos que los costos de construcción presentan variaciones en ciertos niveles de verticalización y que lo mismo ocurre con los ingresos. Admitimos, sin embargo, que podemos despreciar tales variaciones para nuestros fines analíticos considerando la similitud esencial de las “plantas tipo” en la inmensa mayoría de los emprendimientos inmobiliarios.
Finalmente, en “zona de variación lineal” la curva de margen operacional no es, de hecho, una recta continua sino que una “escalera”, representativa de la variación “por saltos”, o mas exactamente “por plantas tipo”, de los costos y los ingresos. Igualmente podemos admitir, para fines analíticos generales, la continuidad de la curva. La consideración de una relación lineal abstracta entre coeficiente de aprovechamiento y margen operacional es muy útil para la comprensión teórica del problema del impacto de la normativa de aprovechamiento en la variación de precios del suelo.
Una aplicación característica del doble aspecto (lineal/escalera) de la curva de margen operacional es la del concepto Outorga Onerosa de Ajuste de Projeto de la ciudad de Porto Alegre, por la cual el promotor puede adquirir hasta un 10% de coeficiente de aprovechamiento para completar la incorporación de una planta-tipo al proyecto. En este caso, el 10% de coeficiente de aprovechamiento implica acrecentar una nova planta-tipo – en un edificio de 5 plantas, por ejemplo, un 20% en la escala del negocio, con aumentos respectivos de utilidad y renta del suelo.
Incidencia de la posición relativa del coeficiente máximo legal sobre la curva de margen operacional
Un problema crítico para la comprensión de la relación entre normativa urbanística y valor del suelo, en el ámbito de los emprendimientos inmobiliarios individuales, es el de la posición relativa del coeficiente de aprovechamiento máximo permitido respecto al coeficiente de aprovechamiento óptimo para la promoción inmobiliaria.
Muy frecuentemente se dice que “la norma de edificabilidad confiere valor al suelo urbano”. Eso suele ocurrir a una cantidad de situaciones concretas, pero no es una verdad general. El hecho de que un aumento de coeficiente de aprovechamiento suele ser la causa inmediata de un aumento del valor de un suelo particular NO quiere decir que la norma sea en si misma una “fuente” de valor, sino que el valor de dicho suelo – cuya fuente es la disposición de pago de la demanda – estaba ya limitado por la vigencia de una norma aún más restrictiva. El cambio de la norma de edificabilidad solo ejerce efecto sobre el precio final de un suelo particular – más exactamente solo hace “subir su valor” – en el intervalo de coeficiente aprovechamiento contenido entre el “zero” y el “óptimo inmobiliario” (la abscisa del máximo de la curva de margen operacional).
Todo eso significa, por otro lado, que el cambio de norma de edificabilidad no tiene ninguna incidencia directa, o de corto plazo, sobre el precio de un suelo particular cuando ocurre en el intervalo del eje de las abscisas situado más allá del coeficiente de aprovechamiento óptimo para la promoción inmobiliaria.
Incidencia de “obligaciones urbanísticas” impuestas a la promoción inmobiliaria
Las obligaciones urbanísticas constituyen el capítulo crítico no solamente del estudio de la Outorga Onerosa sino que, más generalmente, de la gestión social de la valorización del suelo. Toda la política de recuperación de plusvalías del suelo se hace por motivo de establecer la responsabilidad de la promoción inmobiliaria en la construcción y desarrollo de lo que, en último análisis, es la fuente de todo el valor del suelo urbano: la urbanización misma.
Las “obligaciones urbanísticas” son la forma directa, “internalizada” si se quiere (por oposición a la Outorga Onerosa del Derecho de Construir), de hacer con que el propietario del suelo devuelva a la ciudad (a la colectividad) al menos una parte del valor de las externalidades de las inversiones pasadas totales, públicas y privadas, de que se apropiaría exclusivamente en forma de “valor residual”, o renta del suelo.
Dado que, desde el punto de vista del mercado de productos inmobiliarios, las obligaciones urbanísticas NO constituyen inversiones necesarias a la realización del valor de ventas del emprendimiento (generalmente dado por la calidad de la urbanización ya existente), es deducible que aparezcan como carga sobre el valor residual del suelo y no como costos de inversión de capital.
Aquí se manifiesta el carácter distintivo de la mercancía suelo respecto a todas las demás mercancías: en su carácter de “monopolio natural”, de “bien único y no reproducible”, el suelo tiene el poder de absorber la máxima porción posible del excedente del consumidor, es decir, el suelo es vendido “en subasta” por el máximo valor que se dispongan a pagar los demandantes de localizaciones urbanas.
La consecuencia de eso es que, por otro lado, los costos de las obligaciones urbanísticas directas o indirectas impuestas a la promoción inmobiliaria no pueden ser repasados al precio del producto inmobiliario que ya es, por definición, el máximo que encuentra el promotor en el mercado comprador.
Ese principio se encuentra expreso, en nuestro modelo, en el máximo de la curva del margen operacional del emprendimiento, aquella que expresa la rentabilidad del “mayor y mejor uso” que el promotor encuentra en el mercado.
Siendo así, las obligaciones urbanísticas inciden, salvo situaciones atípicas (que por otro lado se manifiestan muchas veces en el mundo real de promotores-financistas, constructores y propietarios que o compiten entre sí por el reparto de las ganancias inmobiliarias o se asocian para obtener ventajas competitivas), sobre la renta del suelo, haciendo con que disminuya el precio de transacción del suelo en relación al valor residual inicial.
El efecto de las obligaciones urbanísticas sobre el valor residual de un suelo urbano particular está expreso en la figura abajo. Desde el punto de vista da renta del suelo (pero no de las ganancias de la promoción!), a una edificabilidad con obligaciones equivale una edificabilidad “virtual” menor sin obligaciones.
Y es justamente porque llevan a la obligatoria disminución del precio de transacción de los terrenos disponibles a la promoción inmobiliaria en un ámbito urbano que las obligaciones urbanísticas – entre ellas la Outorga Onerosa do Direito de Construir – hacen reducir los precios de mercado del suelo urbano, con la única exigencia de que sean obligaciones bien conocidas, calculables y que NO exista, por parte de los propietarios y promotores, esperanza de que sean revocadas en un horizonte temporal razonable .
La figura abajo expresa la relación entre el coeficiente de aprovechamiento, la utilidad del promotor y el valor final de los terrenos urbanos en un mercado con Outorga Onerosa.
Es importante registrar, como enseña la figura arriba, que en un mercado con Outorga Onerosa (en que el factor de reparto Utilidad/Renta es de 50%), la utilidad del promotor aumenta en la misma proporción en que baja el precio de transacción del terreno.
Ese efecto asume una inmensa relevancia en situaciones en que la Outorga Onerosa se hace bajo la forma particular de la Transferência Onerosa de Potencial Construtivo (para financiar desapropiaciones necesarias a la ampliación de una avenida o a la implantación de un equipamiento público), en la que se ofrece a los promotores aumentos de utilidad en el suelo receptor a cambio de cesión proporcional de la renta del suelo bajo la forma de pago de los títulos de edificabilidad del suelo cedente.
El cálculo del valor de la Outorga Onerosa
Mirando la figura abajo, podemos establecer geometricamente que (Ø + P) / C = P / Cb, donde se sigue que
Ø*Cb + P*Cb = P*C
Ø*Cb = P*C – P*Cb
Ø*Cb = P (C – Cb)
Ø = P / Cb (C - Cb)
(Fórmula algébrica general de la Outorga Onerosa do Direito de Construir en términos de coeficientes de aprovechamiento y valor de mercado).
Traducindo esa fórmula en lenguaje urbanística tenemos:
Ø = (V/m2*S) / Cb * (C - Cb)
Ø = V/m2 (S*C/Cb) – (S*Cb/Cb)
Ø = V/m2 (S*C – S*Cb) /Cb
Ø = V/m2 * Exc/ Cb
Ø = Exc / Cb * V/m2
Lo es precisamente el núcleo conceptual de las fórmulas de cálculo de la Outorga Onerosa en uso en las cuatro ciudades brasileñas consideradas, con la condición restrictiva de que V/m2 expresa, aquí, no un valor catastral cualquiera sino que el valor “verdadero” de mercado por metro cuadrado de terreno (V/m2) – lo quiere decir antes de todo, en un mercado con Outorga Onerosa ampliamente reconocida, el valor residual inicial menos el valor de la misma Outorga Onerosa!
Es decir,
Ø = Exc/Cb * Vcat/m2
solo es analiticamente correcto cuando
Vcatastral = Vmercado = VResidual – Outorga Onerosa
Esa restricción teórica a una fórmula de la Outorga Onerosa expresa en términos de coeficientes de aprovechamiento y valor venal implica que ella solo se puede aplicar correctamente bajo dos condiciones: (1) la de que el mercado mismo haya “internalizado” plenamente las obligaciones urbanísticas y lo haya reflejado en los precios platicados – es decir, la OODC ya como un mecanismo generalizado y maduro; (2) que esa internalización esté, a su vez, capturada por la planta catastral de valores. Es decir, el cálculo de la OODC con esas fórmulas solo es correcto cuando explicita, en el momento de la licencia, un cálculo ya procesado en el mercado.
Dado el grado aún considerablemente bajo de implantación de la Outorga Onerosa en las ciudades brasileñas, es muy probable que no estén realizadas ninguna de las dos condiciones. Discutamos la consecuencia.
La situación relativa del valor catastral respecto al valor de mercado y su incidencia sobre el cálculo de la Outorga Onerosa do Direito de Construir
El problema de desfase del valor catastral respecto al valor de mercado de un suelo particular tiene, para fines del cálculo de la Outorga Onerosa , considerables implicaciones.
La consecuencia primera y más general es que él impone una distorsión sobre cualquiera que sea la intención del planificador urbano respecto a la imposición de cargas sobre la propiedad del suelo expresa por una dada relación entre los coeficientes máximo y básico de aprovechamiento.
La consecuencia segunda es que torna imposible al planificador local, así como a todos los planificadores y estudiosos del potencial financiero de la Outorga Onerosa , saber que proporción de la renta del suelo está siendo efectivamente recuperada en las ciudades consideradas, así comprometiendo una condición vital del suceso de la imposición de obligaciones urbanísticas a la propiedad – la transparencia.
La consecuencia tercera, más particular, es que dicha distorsión destruye el único significado útil posible para los “coeficientes de planeamiento”, o de “ajuste”, que es el de explicitar el “coeficiente de descuento” que se está verdaderamente concediendo a la propiedad sobre el precio de Outorga Onerosa establecido por la relación entre los coeficientes básico y máximo.
La manera como el desfase entre valor de mercado y valor catastral distorsiona el cálculo de la Outorga Onerosa puede ser visualizado en la figura abajo:
Si el valor catastral está por debajo del valor residual final esperado (después de descontado el precio de la Outorga Onerosa ) esta será distorsionada hacia abajo: sale ganando la propiedad. Si el valor catastral está por arriba del valor residual final (después de descontado el precio de la Outorga Onerosa ), este estará distorsionada hacia arriba, imponiendo una carga no pretendida a la propiedad. Ese efecto puede incluso conducir a la situación teóricamente absurda de que el precio de la Outorga Onerosa sea mayor que el propio valor residual inicial del terreno (ver el caso de Salvador en la hoja de valores simulados de la pág. 22), lo que implicaría un avanzo de la Outorga Onerosa sobre la ganancia inmobiliaria. Ese es precisamente el caso que ocurriría en Salvador si la aplicación de la OODC no estuviera postergada hasta que el “stock” de títulos originarios de la Transferencia de Direito de Construir llegue a un 20% del total emitido.
5. Simulación y análisis de las curvas de precio Outorga Onerosa
Para profundizar el estudio de las fórmulas de Outorga Onerosa en un ambiente desprovisto de datos empíricos, hemos adoptado la técnica de la comparación de valores resultantes de la aplicación simulada de las fórmulas sobre un terreno estándar de 1000m2 con coeficientes de aprovechamiento mínimo de 1 (Goiânia) y máximo de 7,5 (Niterói), y valor catastral (arbitrado) de U$250/m2. Los parámetros del mercado adoptados fueron:
Valor de venta del m2 útil construido = U$1000
Factor de Margen Operacional = 30% del Valor de ventas
Factor de Reparto Utilidad/Renta = 50/50
(Ver hoja Excel a la p.22)
La fórmula de Goiânia (coeficiente básico fijo = 1) fue considerada en dos versiones: una, de carácter especulativo, sin ningún reductor, y la real, con un reductor igual a 0,2. Ese procedimiento resulta de la importancia del debate aún en curso entre los urbanistas sobre la real importancia del “coeficiente único y unitario”.
El método de análisis utilizado fue el de comparar los precios de Outorga Onerosa obtenibles por las fórmulas de las 4 ciudades con precios de Outorga Onerosa calculados según la mera proporción del Valor Residual determinada por la relación de los coeficientes máximo y básico – lo que resulta en un valor de mercado probable de ese terreno como igual a U$150.000.
Estipulamos como “error” resultante de las curvas de Outorga Onerosa basadas en el valor catastral la distancia que un determinado precio (para cada “coeficiente de aprovechamiento” del eje de abscisas) se encuentra del precio resultante de la curva construida sobre el valor residual (“fórmula f(VR)”)
El comportamiento de las curvas de Santo André, Goiania (Fd=0,2) y Niterói está dado por sus “factores de ajuste”. Todas parten del mismo error inicial de 67% en el índice 1 (abajo del cual hay exención) y cortan la curva de “error zero” en la abscisa (coeficiente de aprovechamiento) que corresponde al valor catastral! Es decir, el valor catastral representa el precio de mercado que tendría el terreno si fuera aquél el coeficiente máximo permitido por la norma. Dicho aún de otra forma, el valor catastral representa una otra norma donde la relación C/Cb hace verdadera la ecuación Ø = Exc/Cb * Vcat/m2.
A partir de dicho punto, las “curvas de error” de Goiania (d=0,2) y Santo André se distancian de la curva de “error zero” en proporción inversa a su “factor de ajuste” (0,4 para Santo André y 0,2 para Goiania). El “error” de la curva de Niterói hace un movimiento de disminución progresiva a medida que se aproxima de los coeficientes de aprovechamiento más altos, debido a la adopción del criterio de imputar el excedente de construcción por el cuadrado de la diferencia de los coeficientes máximo y básico. Ese criterio puede ser muy interesante en términos de política de precios por implicar una “Outorga Onerosa Progresiva” (menos cargas para mercados que demandan usos menos intensivos).
El gráfico de la derecha representa el valor de la OODC resultante de la aplicación de las fórmulas como proporción del valor residual (inicial) del terreno. Se percibe que la curva de la fórmula de cálculo basada la proporción del valor residual presenta una amplitud adecuada, de tal manera que el precio máximo de la OODC es exactamente la proporción del valor residual dada por el intervalo entre los coeficientes básico y máximo (por ejemplo, 80% para Cb=1 y C=5).
Sobre el precio de la Outorga Onerosa
La simulación con Coeficiente Básico = 1, situación que torna comparable la ciudad de Goiânia respecto a las demás, nos muestra que en Santo André el precio de la OODC llegaría a un 45% del valor residual (inicial) en su efectiva banda de aplicación (conforme los coeficientes de la norma de la ciudad), es decir, hasta el coeficiente operacional 4. En Goiânia dicho precio oscilaría entre 15% y 25% en la misma banda. En Niterói, el precio iría de 0 a 25% en esa banda, pero en esa ciudad se admiten coeficientes de hasta 7,5, es decir, la curva de precio aumenta exponencialmente justo entre C=4 y C=7,5, donde se juntaría al precio de Santo André si esa admitiera dicho coeficiente. Finalmente, la curva de Salvador solo es teóricamente aplicable en esa simulación hasta el C=2: a partir de ese punto, el precio de la OODC se hace más alto que el mismo valor residual.
La conclusión es que: dado que en Salvador la aplicación de la OODC está postergada hasta que el “stock” de títulos de transferencia baje a un 20% del total, resulta que en las demás tres ciudades estudiadas el precio de la Outorga Onerosa puede ser considerado (1) muy bajo respecto al valor residual en Goiânia, relativamente bajo, pero progresivo en Niterói y razonable en Santo André – aunque no tengamos ninguna indicación teórica clara de lo que se podría considerar una recuperación normal, o deseable, o aún factible, desde el punto de vista de la política del suelo, en el sistema normativo de las ciudades.
Si, por otro lado, repetimos la simulación para Cb=2, lo que reproduce con más fidelidad la norma de todas las ciudades a excepción de Goiania, esas proporciones bajan aún más, como se deduce del examen de las curvas abajo:
Aquí se ve que el precio de la OODC alcanza nomás un 10% del Residual (inicial) hasta C=4 en la ciudad de Niterói y alcanza nomás que un 35% en Santo André.
¿Un método alternativo de cálculo?
Hemos visto que el método en uso en las ciudades brasileñas, a pesar de su corrección formal, su veracidad intuitiva (valor del “terreno virtual” necesario) y su practicidad (la “Planta Genérica de Valores” tiene un valor de medida pública conocida y general del suelo urbano), NO es, sin embargo, una forma verdaderamente correcta y transparente de cálculo de la OODC dadas las diferencias siempre existentes entre los valores catastrales y los valores de mercado.
Una vez que en un mercado donde el precio de la OODC no esté aún “internalizado” en el valor de mercado este no puede ser tomado como una constante, sino que como variable interdependiente respecto al precio de Outorga Onerosa, el hecho de tomar como punto de partida un falso valor de mercado implica en tornar falsa la misma ecuación.
Se deduce, entonces, que la solución de las distorsiones observadas es corregir el valor catastral para que refleje el valor real de mercado. Esto se podría hacer de dos maneras: la investigación empírica de precios comparados y la aplicación del método residual deductivo de avalúo.
Hemos dicho, en otra parte, que las fórmulas aquí estudiadas solo se aplican correctamente cuando reproducen una operación ya hecha por el mismo mercado – cual sea, el cálculo del máximo precio que puede pagar la promoción inmobiliaria por un terreno, representado por el residuo de los gastos y utilidades restados al valor de ventas del producto inmobiliario más rentable sancionado por la normativa – que es exactamente el contenido del método residual deductivo de avalúos.
En mercados con Outorga Onerosa “no internalizada”, el Valor Residual sí actúa como constante, para un mismo terreno, respecto al precio de la OODC , que puede variar según cuanto decida construir la promoción.
En un mercado con Outorga Onerosa ya internalizada, para un dado barrio la constante será la proporción normativa 1-(Cb/C)* Fd del Valor Residual que se va recaudar por OODC y la variable el máximo valor residual inicial que puedan obtener los promotores para cada terreno disponible según su tamaño y formato.
Considerando, pues, que la aplicación del método residual deductivo puede ser un procedimiento de cálculo del valor de mercado mucho más sencillo que la pesquisa comparativa de precios de transacción (que por otro lado pueden no existir), concluimos que una línea prometedora de actuación puede ser la aplicación de una fórmula basada en dicho método.
La figura abajo establece el precio de la Outorga Onerosa como proporción del Valor Residual (Inicial):
De aquí planteamos la siguiente proposición: el precio de la Outorga Onerosa es la proporción del Valor Residual Inicial del terreno dada por la relación entre los coeficientes básico (nivel de exención) y operacional (generalmente el máximo permitido por la normativa). A ese precio transparentemente establecido se puede aplicar un factor de descuento explícito, así estableciendo el valor final a pagar.
En lenguaje algébrico, tenemos la siguiente fórmula general
Ø = P * VR * Fd, donde
Ø = precio de la Outorga Onerosa
P = proporción contrapartida/exención (o Vpúblico/Vprivado)
VR = Valor Residual Inicial (renta total del suelo antes de subtraida la OODC )
Fd = Factor de descuento (o de reparto propiedad/colectividad)
Desarrollando la fórmula, tenemos
Ø = [1 – Cb/C] [FMop * FRep * ATE * Pv/m2] [Fd], donde
Ø = precio de la Outorga Onerosa
Cb = Coeficiente de aprovechamiento básico
C = Coeficiente de aprovechamiento aplicado
FMop = Fator de Margen Operacional característico del segmento de mercado
FRep = Fator de reparto Utilidad/Renta del suelo característico del mercado
ATE = Área (útil) total de edificación
Pv/m2 = Precio de venta del metro cuadrado construido en el barrio
Fd = Factor de “descuento” de la política local de recuperación de plusvalías
5. Conclusiones y recomendaciones
Sobre la Outorga Onerosa y el valor de mercado
El valor de mercado de un terreno sin Outorga Onerosa ni obligaciones urbanísticas es único y corresponde al promedio de las transacciones probables, mensurable como residuo de las ventas totales esperadas de los productos de su “mayor y mejor uso”, es decir, del uso o combinación de usos más rentables permitidos por la normativa.
El valor de mercado de un terreno en un mercado con reglas estables y conocidas de Outorga Onerosa tiende al valor resultante de la resta del precio de la Outorga Onerosa a su valor residual “inicial”, o “bruto”. Si el mercado no conoce la regla de la Outorga Onerosa , o si dichas reglas dependen de decisiones arbitradas caso a caso por el gobierno municipal, no se pueden fijar de manera estable los valores de mercado de los terrenos.
En los casos en que la fórmula de cálculo de Outorga Onerosa es función del Valor Residual Inicial y los coeficientes básico y máximo (sin coeficientes de planificación o reductores”), el valor de mercado del terreno es igual al del mismo proyecto al coeficiente básico.
Sobre las fórmulas de cálculo de la OODC
Las fórmulas de cálculo del precio de la Outorga Onerosa aplicadas en Brasil tienen la forma general
Ø = Excedente edificado / Coeficiente básico * Vcadastral/m2 * Factor descuento
El factor descuento puede ser interpretado como
1 descuento sobre el valor catastral del m2 del terreno, lo que puede implicar un doble descuento si el valor catastral ya es menor que el valor de mercado
2 descuento sobre la diferencia entre los coeficientes básico y operacional aplicado por el promotor (en general el máximo permitido por la normativa)
El núcleo de las fórmulas estudiadas son consistentes solamente si se verifican las premisas
(1) el precio de la Outorga Onerosa está internalizado en el precio de mercado
(2) el valor “venal”, o “catastral”, capturó dicha internalización
Dado que es muy improbable la realización de las dos premisas, las fórmulas distorsionan el cálculo de la Outorga Onerosa , en general para menos, pero posiblemente también para más. Dichas distorsiones son un obstáculo al criterio de transparencia en la aplicación de la política de gestión de la valorización del suelo.
El camino más prometedor para la superación de esas distorsiones es la adopción de métodos de cálculo basados en el Valor Residual del terreno, para lo que indicamos la forma general Ø = P * VR * Fd, donde
Ø = precio de la Outorga Onerosa
P = proporción contrapartida/exención (o Vpúblico/Vprivado)
VR = Valor Residual Inicial (renta total del suelo antes de restada la OODC )
Fd = Factor de descuento (o de reparto propiedad/colectividad)
Eso puede ser bastante factible si las municipalidades disponen de funcionarios capacitados en la aplicación del método residual deductivo de avalúos inmobiliarios.
Sobre la Outorga Onerosa como instrumento de gestión de la valorización del suelo
Lo poco que se sabe sobre los valores hasta aquí efectivamente recaudados con la OODC en Brasil subrayan
1 un bajo grado de dominio del contenido de la OODC , expreso por ejemplo en la existencia de ciudades que la aplican con base no en parámetros de valorización del suelo, pero como porcentaje del costo de construcción.
2 un bajo grado de consenso social respecto al valor socioeconómico (distributivo) de la OODC , expreso en precios en general muy bajos.
3 un bajo grado de expectativa de las administraciones municipales cuanto a la relevancia de los Fundos de Desenvolvimento Urbano como mecanismos de canalización de recursos para el combate al déficit de urbanización.
4 un bajo grado de controle administrativo de aplicación de la OODC , expreso en la ausencia generalizada de registros y estadísticas de las operaciones realizadas.
Recomendamos, pues, dos líneas de trabajo a seguir:
1. Creación de una base de datos mínima de la aplicación de la OODC , que permita responder a las siguientes cuestiones:
¿A que precio se está vendiendo el m2 de OODC?
¿Que proporción de la renta del suelo se está cobrando por OODC?
2. Estimación del potencial de captura de plusvalías en las grandes ciudades brasileñas, de tal manera que se puedan abordar dos cuestiones críticas:
¿Como estimar la renta total del suelo añalmente materializable en los emprendimientos inmobiliarios de una grande ciudad?
¿Que proporción de dicha renta debe, o puede, una ciudad reivindicar para cobertura del déficit de urbanidad en áreas de vivienda precaria por medio de la Outorga Onerosa do Direito de Construir?
Ciudad de Panama, 5 de mayo 2007
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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