O
presente artigo foi escrito no início de 2010 como uma reação ao movimento de
certos setores empresariais que reivindicavam, junto aos executivo e
legislativo municipal, mudanças na legislação com o objetivo de integrar ao
perímetro urbano áreas de ocupação restrita por se situarem em regiões inadequadamente servidas por
infraestrutura ou utilizadas por
atividades agrícola na Região Administrativa de Santa Cruz.
Na
defesa de seus interesses, estes agentes argumentavam que a liberação dessas
áreas para a produção de conjuntos habitacionais, a serem financiados pelo
Programa Minha Casa Minha Vida, viria
suprir a necessidade de produção de milhares de unidades necessária para
atender o défict habitacional existente e aquela demanda adicional que seria criada
pela atração de novos moradores provocada pela implantação de novas unidades
industrias no polo de Santa Cruz.
Os
dados coletados e as análises efetuadas neste estudo tiveram por objetivo
demonstrar: (i) que já havia um extremo desequilíbrio na distribuição das
oportunidades de emprego e moradia na
cidade, com profundos e perniciosos impactos sobre a mobilidade da população; (ii) que a região da AP 5, zona oeste do Rio, onde está inserido o bairro de Santa
Cruz, já era uma “região dormitório” fornecedora de mão de obra para outras
regiões da cidade e que incentivar a produção habitacional de interesse social
nessa região, para além de uma certa medida, somente aprofundaria a segregação
sócio espacial da cidade e a formação de mais guetos de pobreza; (iii) que o
desafio efetivo a ser superado era o de aproximar as oportunidades para moradia
dos trabalhadores das suas oportunidades de emprego, portanto, incentivar a
produção habitacional, prioritariamente, na área central (AP 1), zona norte e nos bairros do subúrbio imediato
(AP3).
Cabe
reconhecer, no entanto, que no decorrer deste tempo a administração municipal
se deu conta dessa tendência de concentração e passou a estabelecer maiores
restrições para a localização dos conjuntos bem como buscar alternativas de melhor
localização dos empreendimentos por meio da aquisição direta de terrenos bem
localizados para a promoção dessa produção.
Introdução
O presente
trabalho visa contribuir com o debate sobre a definição dos critérios para
orientação da localização de empreendimentos habitacionais de baixa renda do
município produzidas pelo Programa Minha Casa Minha Vida no Rio de Janeiro e
também colaborar com a formulação do Plano Municipal de Habitação de Interesse
Social.
Neste
estudo pretendemos abordar de forma articulada três fatores, dentre outros, que
devem ser levados em consideração na formulação de políticas, planos e
programas que visem a produção de unidades habitacionais de interesse social no
município.
Os três
fatores em análise são: o déficit habitacional, a oferta de empregos e as
condições de mobilidade da população.
Sobre o déficit habitacional
Para efeito
da análise deste primeiro fator, definimos o conceito de déficit habitacional efetivo que é aquele que, para ser eliminado,
depende da produção de uma nova unidade habitacional cuja realocação dos
moradores não resulta na liberação de uma unidade vazia disponível para nova
ocupação.
Tomamos
como indicadores deste défict
habitacional efetivo os componentes “habitações precárias” e “coabitação
familiar”, constantes da tabela a seguir:
Tabela 1
Déficit Habitacional por
suas componentes – Município do Rio de Janeiro – 2000/2006-2007.
Fontes
(IPP) 2000-Fundação João Pinheiro e
Ministério das Cidades. Aplicativo “Déficit Habitacional no Brasil”, com base
em IBGE. Censo 2000.
2006 e
2007 Cálculos do IPP/DIC com base em IBGE – Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílios 2006 e 2007.
Notas: A
metodologia de cálculo, em cada ano, segue as definições da Fundação João
Pinheiro. Em função da limitação das informações disponíveis, para 2000 foi
calculado apenas o déficit habitacional básico, composto pelas habitações
precárias e coabitação familiar.
Habitações precárias: soma de domicílios
particulares permanentes (DPP) rústicos e domicílios particulares improvisados.
Coabitação familiar: para 2000 e 2006 é o resultado
da soma dos DPP do tipo cômodos e famílias secundárias conviventes; para 2007 é
o resultado da soma dos DPP do tipo cômodos e famílias secundárias conviventes
que pretendem se mudar.
Ônus excessivo com aluguel: famílias que ganham até
três salários mínimos e comprometem mais de 30% de sua renda com aluguel.
Adensamento excessivo: mais de três pessoas por
dormitórios em DPP alugados.
.... Dado
numérico não disponível.
Justificativa para a escolha desses componentes:
a)
No caso das habitações precárias, considera-se que a sua desocupação implica na
sua demolição sem retorno da unidade ao mercado imobiliário, ou seja, a
produção de uma nova unidade viria a substituir aquela inadequada, não
importando, portanto, no aumento do estoque residencial na região.
b)
No
caso da coabitação familiar, há um
aumento do estoque imobiliário, mais a saída de uma família do imóvel não
implica na liberação para comercialização de uma nova unidade, não implicando
na vinda de novos moradores para a região.
Não foram
considerados os componentes “ônus excessivo com aluguel” e “adensamento
excessivo” pelos seguintes motivos:
a)
No
caso do ônus excessivo, com a mudança
dos moradores estaria liberada uma unidade que poderia ser colocada no mercado
e ocupada por moradores com maior poder aquisitivo que não se qualificariam com
déficit. Por outro lado, espera-se que, com o aumento da oferta de imóveis na
região pelo PMCMV, tenha-se como efeito uma redução dos valores dos alugueis
reduzindo, portando, o peso deste componente no cálculo do déficit habitacional.
b)
No
caso do adensamento excessivo, dá-se
o mesmo, pois a mudança dos moradores implica a liberação para o mercado de uma
unidade que poderá ser ocupada por uma família menor que não configure uma
situação déficit habitacional.
Complementarmente,
incluímos no cálculo do déficit
habitacional efetivo também as unidades habitacionais dos assentamentos
identificados pela Prefeitura com não
urbanizáveis, pois, também nesses casos, a considera-se que a sua
desocupação implica na sua demolição sem retorno da unidade ao mercado
imobiliário, ou seja, a produção de uma nova unidade viria a substituir aquela
inadequada, não importando, portanto, no aumento do estoque residencial na
região. Cabe destacar, no entanto, que
esta decisão implica em assumir uma super estimativa deste déficit, pois,
possivelmente, uma parte desses imóveis já consta como unidades computadas no
componente habitação precária. Não
obstante, assumimos tal risco, pois preferimos esta hipótese a trabalhar com
dados subestimados.
Infelizmente
os dados disponíveis sobre o déficit habitacional do município não estão
regionalizados, não se contando, portanto, com informações exatas por RAs ou
mesmo por AP.
Para
realizar uma estimativa do déficit habitacional nas áreas em estudo, partimos
dos percentuais de moradores em cada uma das APs, estimados pelo IPP para o ano
de 2008, admitindo-se, hipoteticamente, que estes se distribuem na mesma
proporção da população de cada AP no território do município.
Tabela 2
Estimativa do déficit habitacional efetivo para o Rio de Janeiro (2007)
Os dados
apresentados na tabela anterior nos fornecem estimativas para uma análise da
população que habita áreas de risco, moradias precárias, ou em coabitação em
cada uma das APs, nos orientando o processo de definição dos critérios de
elegibilidade.
A coluna
“Déficit de novas UH” estima a quantidade mínima e distribuição percentual das
unidades habitacionais que deveriam ser produzidas pelo PMCMV no, âmbito de
cada AP, caso nosso interesse fosse unicamente o atendimento dos seus
respectivos déficits habitacionais efetivos. Ocorre que outros fatores também
devem ser levados em consideração quando se trata do planejamento da
localização de empreendimentos habitacionais de interesse social, sendo um dos
mais importantes da proximidade da oferta de empregos.
Oferta de empregos
Postos de trabalho
formais
Para melhor compreender a distribuição dos postos formais
de trabalho vis a vis o local de
moradia dos trabalhadores no município do Rio de Janeiro, segue abaixo a tabela
3 elaborada pelo Instituto Pereira Passos:
2008.
Tabela 3 ( em mil pessoas)
Fontes:
População total MRJ: Projeção IBGE- 2008; População das AP’s: proporção do
ensaio de Kaizô et allii. (Hipótese 1, 2008)
PEA –
População Economicamente Ativa: IBGE – PME – julho de 2008.
Empregos
formais – assemelhados a postos de trabalho: Ministério do Trabalho e Emprego
(MTE) – RAIS – 2008.
Nota: a
diferença entre PEA e empregos formais se deve aos autônomos sem empregados +
informais + não ocupados.
Tabulação dos dados: IPP.
Para melhor visualização dos dados constantes da Tabela 3
foi também elaborado o gráfico a seguir.
Gráfico 1
Conforme demonstra o gráfico acima, as APs 3 e 5 possuem um
expressivo déficit de empregos formais em relação a sua População
Economicamente Ativa (PEA), o que indica que a maior parte de suas respectivas
PEAs deve buscar postos de trabalho em outras APs ou municípios, ou no mercado
informal, seja na própria AP ou externamente.
Oferta
de trabalho em geral
Considerando que os dados acima somente explicitam o
desequilíbrio entre moradia e postos de trabalho formal, optamos também por
examinar dados da Matriz
de Viagens por Motivo de Residência – Trabalho, da Pesquisa de Origem e
Destino (POD) do Plano Diretor de Transporte Urbano da Região Metropolitana do
Rio de Janeiro (PDTU-RMRJ), divulgado em 2005, que abrangem todo o deslocamento
para residência-trabalho, independentemente de seu grau de formalidade.
O gráfico a seguir
indica os destinos das viagens motivados pelo deslocamento Residência –
Trabalho considerando apenas as intra-municipais.
Viagens intra-municipais
motivadas pelo deslocamento Residência-Trabalho
Gráfico 2
Fonte: Matriz de Viagens por Motivo Residência-Trabalho.
Plano Diretor de Transporte Urbano da Região Metropolitana do Rio de Janeiro.
Relatório 9 – Concepção das Matrizes. Governo do Estado do Rio de Janeiro,
Secretaria Estadual de Transporte. Versão 1, Março de 2005.
Como pode ser observado no
gráfico anterior, se mantém o desequilíbrio verificado anteriormente entre o
local de moradia da PEA e seus locais de trabalho independentemente condição do
posto de trabalho, formal ou informal. Aqui também se verifica para as APs 3 e
5 uma diferença muito acentuada entre o número de viagens realizadas por motivo
de trabalho intra APs e as que tem como destino outras APs, o que indica que a
maioria da PEA dessas áreas trabalha em outras APs.
O
desequilíbrio entre oferta de trabalho e moradia
Como pode ser observado na tabela e gráficos acima, existe na AP1 uma super-oferta de
postos de trabalho e um sub-oferta de trabalhadores. Em todas as demais AP’s
esta relação é negativa, havendo maior oferta de mão de obra do que postos
formais de trabalho. Esta situação se mostra de forma mais aguda nas AP’s 3 e
5.
Sobre
trabalho e mobilidade
A tabela 7 é resultado da compilação de dados
retirados da “Matriz de deslocamentos por motivo de residência –
trabalho” do POD do PDTU e reúne informações que permitem uma análise da
dinâmica dos deslocamentos de
trabalhadores inter e intra APs no município.
Na coluna número 1 (exportação) temos, para cada uma das
APs, a quantidade de trabalhadores que diariamente se deslocam das suas
residência para trabalhar em outras
APs do município.
Na coluna 2
(importação) temos para cada AP o número
de trabalhadores que são recebidos oriundos de outras APs do município.
Na coluna 3 (Saldo)
temos a diferença entre entrada e saída de trabalhadores em cada um das APs.
Com base nesses dados construímos o gráfico abaixo que ilustra o desequilíbrio
observado entre as APs com elação à distribuição dos deslocamentos residência-trabalho no município.
Gráfico 3
O gráfico acima nos indica que nas áreas de planejamentos 2
e 4 existe um certo equilíbrio entre o número de trabalhadores que entra e sai
diariamente das APs. Já nas APs 3 e 5 é flagrante o desequilíbrio, o que as
caracteriza como grandes exportadoras
de mão de obra para outras APs. A AP1 destaca-se como a grande importadora de mão de obra.
Deslocamentos
intra APs.
Na coluna 4 podemos conferir o número de trabalhadores que
se desloca diariamente por motivo residência-trabalho
no interior de cada AP. Quando comparados com o total da População
Econômicamente Ativa residente em cada AP estes dados nos fornecer excelentes
informações sobre a dinâmica interna econômica de cada uma das APs.
No caso da AP1, o número de deslocamentos diários
residência-trabalho chega a superar a PEA residente naquela AP (1,13). As APs
2 e 5, com índice superiores a 0,50, demonstram a sua dinâmica econômica; as
APs 3 e 5, com 0,24 e 0,32 respectivamente, demonstram sua baixa
dinâmica econômica relativa.
Mobilidade
A coluna 7 nos indica os índices de mobilidade dos
moradores de cada AP. Aqui podemos
observar que os moradores das APs 2 e 4 e 1, respectivamente, são os que possuem maior mobilidade geral
(considerando aí todos os meios de transportes) com mais de 2 deslocamentos por
pessoa dia, superior portanto à média do município que é de 1,86. Nas piores
condições de mobilidade estão, respectivamente, os moradores das AP 3 e 5, com
índices inferiores à média do município.
Disponibilidade
de meios de transporte coletivo (proxy).
As colunas 9, 10 e 11 reúnem os dados que nos permitem ter
uma idéia (proxy) da disponibilidade
de meios de transporte coletivos em cada uma das APs em relação à população
residente. Conforme pode ser observado na coluna 11, a AP1 é a que oferece
maior índice de mobilidade por
transportes coletivos, seguida das AP2 e 4. As APs 3 e 5 são as que
oferecem respectivamente as piores condições de mobilidade para sua população
residente.
Conforme pode ser constatado pela comparação dos dados
relativos à mobilidade e a disponibilidade de meios de transporte, embora
necessária, a oferta de meios de transporte não é suficiente para garantir uma
alta mobilidade da população residente, pois esta também é fortemente
condicionada pela renda dos moradores, segundo informação da tabela a seguir.
Tabela 4
Fonte: Relatório 9-Concepção das Matrizes.
Plano Diretor de Transporte Urbano da Região Metropolitana do Rio de Janeiro.
Março de 2005.
Uma
grande concentração de população de baixa renda em uma região que não oferece
empregos e serviços adequados aos seus moradores torna-se, como visto, uma
grande região dormitório, produzindo
deslocamentos pendulares que mobilizam meios de transporte em apenas
determinados horários (picos da manha e da tarde). Não oferecendo condições de
sustentabilidade para as empresas de transporte que ali atuam, pois são regiões
que, a despeito do número elevado de moradores, possuem baixos índices de
mobilidade.
Os
caminhos lógicos.
Considerando o demonstrado,
parece razoável imaginar dois caminhos lógicos a percorrer não apenas em termos
de uma Plano Habitacional mas, genericamente, em termos de uma política de
gestão do território municipal:
a) Fomentar a criação de empregos formais e sustentáveis
prioritariamente nas AP3 e 5;
b) Priorizar o fomento habitacional de interesse social na AP1.
Um terceiro caminho seria o fomento habitacional também na
AP3, tendo em vista ser esta AP uma das mais bem dotada de infra-estrutura e
contar com a maior malha rodo-ferroviária do município, além de boa
acessibilidade à AP1, a maior ofertadora de postos de trabalho formal. Esta
ação, no entanto, deveria estar associada a investimentos na melhoria do
sistema ferroviário existente, dando qualidade de metrô ao mesmo.
O
caminho inverso da produção oficial (MCMV)
A despeito das condições aqui expostas, o que se verifica
quando se analisam os dados relativos ao licenciamento e liberação de
financiamentos dos empreendimentos do Programa Minha Casa Minha Vida é um
caminho inverso ao aqui apontado, com a maioria dos empreendimentos financiados
pelo Programa sendo localizados na Zona Oeste (AP 5) do Rio de Janeiro .
Exatamente naquelas áreas que apresentam os piores indicadores de oferta
infra-estrutura, serviços, mobilidade e disponibilidade de postos de trabalho.
A tabela 6 a seguir apresenta, para julho de 2011, o total
de unidades habitacionais que dos empreendimentos a serem financiados com recurso
do PMCMV, em fase de licenciamento pelos órgãos competentes da Prefeitura do
Rio.
Tabela 5
Programa Minha Casa Minha Vida – UHs licenciadas até 07/07/2011
Fonte: Secretaria Municipal de Habitação – julho de 2011.
Como pode ser observado, do total de unidades
licenciadas, 67,23 % se destinam à
bairros da AP5, área de planejamento para onde se projetam também 80,31 % de
todos os empreendimentos destinados à faixa de renda de 0 a 3 salários mínimos.
Distribuição
do déficit e das U.Hs do PMCMV, totais e O a 3 por AP.
Gráfico 4
O gráfico 4 acima nos auxilia a visualizar a extrema
concentração de UH do PMCMV projetas para a Área de Planejamento 5.
O mapa abaixo ilustra a distribuição dos empreendimentos
MCMV por AP no município.
Fonte:
Secretaria Municipal de Habitação 1
Sobre a
necessidade de se rever as estratégias adotadas
O desequilíbrio que se observa na tabela 3 e gráficos 1 e 2,
quanto a distribuição dos empregos em relação ao número de moradores em cada
uma das AP’s, representa um conjunto enorme de problemas para a cidade, sendo o
maior deles as deseconomias provocadas pelo excessivo tempo e recursos gastos
nos deslocamentos residência- trabalho.
Esta situação deve ser enfrentada por meio de ações oriundas
do poder público municipal que visem: i) o estabelecimento de uma situação de
maior equilíbrio entre a oferta de moradia e postos de trabalho e, ii) no curto
prazo, que se redirecione os recursos do PMCMV para a produção de habitação na
Zona Central, região fortemente polarizadora de emprego, mas que nas últimas
nove décadas vem perdendo população de modo acelerado, conforme pode ser
observado na tabela 1.
Tabela 6
Fontes: 1920,1940,1950 – Maurício Abreu. 1970,1980,1991 e 2000, 2010 – IPP.
Como pode ser observado na tabela acima, existe na AP1 a
possibilidade da ampliação do parque habitacional sem a necessidade, salvo
melhor juízo, de grandes investimentos para a produção de novas
infra-estruturas, já que a região perdeu nos últimos noventa anos cerca de 150
mil habitantes.
Espera-se que a oportunidade que se anuncia de discussão e
elaboração do Plano Municipal de Habitação de Interesse Social – PMHIS pela
Prefeitura do Rio seja uma oportunidade
efetiva de reavaliação das metas atuais, com a adoção de novas estratégias que
favoreçam uma melhor e mais sustentável política de localização dos empreendimentos
habitacionais de interesse social no território municipal, evitando-se a
amplificação dos desequilíbrios e disfuncionalidades aqui detectados.
