quarta-feira, 10 de maio de 2017

Outorga Onerosa do Direito de Construir: por um novo marco metodológico

Reeditado em novembro de 2017

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Esta contribuição expõe, em linhas gerais, o método que considero adequado para a determinação dos valores de contrapartida por Outorga Onerosa do Direito de Construir, assim como para a crítica das fórmulas e valores praticados em nossas cidades.

Ela parte do princípio de que não se podem aplicar, com conhecimento de causa, políticas de recuperação da renda da terra na indústria da incorporação imobiliária sem saber com funcionam os empreendimentos, quanta renda fundiária eles são capazes de gerar e quais limitações incidem sobre a sua recuperação - em natureza e alcance.

Não tenho a pretensão de resolver esses problemas, que excedem as minhas capacidades. Contudo, as possibilidades abertas pelo reconhecimento do caráter residual do valor da terra urbana, enriquecidas aqui e ali com noções extraídas da observação de fatos da indústria da incorporação, me animam a propor um método alternativo, bastante simplificado em sua operacionalidade, de aplicação da Outorga Onerosa.

Ele aparece, ao final do texto, em forma de uma pequena tabela progressiva - criada para uma cidade hipotética - de valores de contrapartida resultantes da aplicação de taxas de recuperação da renda do solo a empreendimentos de distintos preços de venda do m2 privativo médio.

Concluo com uma sugestão de como a Universidade pode colaborar com a urgente elevação do nosso grau de conhecimento sobre a indústria da incorporação imobiliária, assim ajudando, dentre tantas coisas relevantes para a política urbana, a simplificar e generalizar a aplicação da OODC nas cidades brasileiras.

Para mais informações eu recomendo a leitura das postagens contidas na página "Duas ou três coisas que acho que sei sobre a Outorga Onerosa", cujo link fica logo abaixo do cabeçalho deste blog.


Recapitulando

1
O “m2 construído” aqui considerado é a unidade de produto imobiliário, vale dizer o m2 privativo médio produzido no empreendimento - por oposição ao usualmente utilizado m2 de construção bruta, ao qual não se pode, por motivos óbvios, atribuir um preço de venda no mercado. Os termos “construído” e “excedente construtivo” são aqui sempre utilizados nesse sentido, assim como o "coeficiente de aproveitamento do terreno", que deve ser entendido como "líquido", isto é, referido à área privativa total do empreendimento.


2
O valor, apropriadamente dito “residual”, da fração de terreno que corresponde a cada m2 privativo médio produzido em um empreendimento imobiliário se obtém da subtração
Vr = Pv - Ct - Cc, sendo
  • Vr o valor residual  derivado do m2 privativo médio
  • Pv o preço de venda do m2 privativo médio
  • Ct o custo total do empreendimento por m2 privativo médio
  • Cc o custo, ou retorno, de capital por m2 privativo médio, representado pela Taxa Mínima de Atratividade do negócio aplicada ao Pv (Cc = TMA * Pv).
3
O Vr agregado (VR) é a renda total gerada num empreendimento imobiliário, portanto a máxima contrapartida conceitualmente admissível em uma política de recuperação da renda do solo para fins de financiamento urbano.

4
Toda porção do VR de um empreendimento não paga ao dono da terra por aquisição do terreno e não paga à municipalidade por concessão onerosa do direito de construir (Outorga Onerosa ou CEPACs) é lucro extraordinário do capital incorporador.


5
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Toda porção do VR de um empreendimento recuperada pela municipalidade a título de concessão onerosa do direito de construir (OODC e CEPACs) reduz, consequentemente, o montante do resíduo (renda) a ser repartido entre proprietários e incorporadores pela via do "preço de transação" do terreno objeto da incorporação.



6
Deduz-se daí:

(a) que a concessão onerosa do direito de construir (via OODC ou CEPACs) reduz o preço de transação dos terrenos e a sua representação geral, o valor de mercado;


(b) que a Outorga Onerosa do Direito de Construir afeta negativamente a margem de lucro esperada pelos incorporadores;


(c) que qualquer “fórmula de cálculo” do preço da OODC/CEPAC baseada no "valor de mercado" dos terrenos é inconsistente por "circularidade".


7
A variável independente de qualquer método de determinação do preço da OODC/CEPAC como instrumento de recuperação da renda do solo só pode ser o valor residual derivado do preço de venda do m2 privativo médio, aqui designado Vr.



A taxa de recuperação do resíduo
8
A contrapartida paga pelo incorporador a título de OODC, qualquer que seja o seu preço explícito e a fórmula de onde provenha, corresponde a uma fração do valor residual do terreno onde se ergue o empreendimento. Essa fração é o foco principal, senão exclusivo, da atenção do incorporador no que se refere à Outorga Onerosa do Direito de Construir. Portanto,
K = VR * Tr, sendo
  • K a contrapartida total
  • VR o valor residual do terreno
  • Tr a taxa de recuperação do resíduo ou renda da terra

9
Dado que a resíduo, ou renda total, gerada num empreendimento é o somatório do resíduo de cada m2 privativo médio produzido, este conceito pode ser alternativamente expresso da forma


K/m2 = Vr * Tr, sendo
  • K/m2 a contrapartida por m2 privativo médio produzido
  • Vr o resíduo do m2 privativo médio produzido
  • Tr a taxa de recuperação do resíduo ou renda da terra


10
As taxas de recuperação do resíduo resultantes das fórmulas de cálculo da Outorga Onerosa expressam o equilíbrio conjuntural entre a exigência social de que incorporadores e proprietários de terrenos incorporáveis colaborem no financiamento das cidades mediante a cessão de uma parte da renda do solo e a exigência privada de maximização da rentabilidade das incoporações mediante a apropriação da maior parcela possível dessa renda. Em cidades onde a coletividade carece de representação política interessada no potencial da renda da terra para o financiamento urbano, a Outorga Onerosa simplesmente não se aplica.

11
Passados dezesseis anos da promulgação do Estatuto da Cidade, o maior problema da Outorga Onerosa do Direito de Construir - e sua principal lacuna como instrumento de política urbana - são os parâmetros que hão de reger a estipulação dessa taxa, ou taxas, nas circunstâncias da economia política do país e da rentabilidade do mercado da incorporação em cada cidade. Enquanto esse problema não for enfrentado com franqueza por gestores e pesquisadores de políticas de financiamento urbano, a Outorga Onerosa do Direito de Construir não se tornará um instrumento consistente de financiamento urbano à escala nacional.


A inadequação das “fórmulas de cálculo”


12
A determinação do valor da contrapartida por Outorga Onerosa do Direito de Construir não supõe uma “fórmula”; ela é uma decisão de política urbana - com desdobramentos na política econômica - quanto à taxa de recuperação do resíduo (Tr) a ser adotada pela municipalidade em cada caso. A taxa de recuperação do resíduo Tr não se calcula, se arbitra - dentro de limites e com base em critérios que, com enormes e assumidas limitações, discutiremos adiante.

13
A imensa maioria das fórmulas de cálculo utilizadas nas cidades brasileiras são meros algoritmos que conduzem, pela via da experimentação algébrica, a taxa de recuperação do resíduo até patamares econômica e politicamente aceitáveis, em um dado momento e lugar, por incorporadores, governantes e coletividade.

14
A estrutura dessas fórmulas de cálculo provém do critério,  estabelecido no Estatuto da Cidade, de que a contrapartida seja cobrada como preço do direito ao m2 de construção excedente ao coeficiente básico de aproveitamento de terreno, ideia que tem sua origem no conceito francês de plafond de densité - embora flexibilizado pela possibilidade de adoção de coeficientes básicos variáveis em diferentes cidades e diferentes bairros (zonas) de uma mesma cidade. 

15 
Do plafond de densité francês provém, igualmente, o elogio do coeficiente básico Cb = 1, cujas virtudes podem ser, em nosso caso, bastante problemáticas. Por gerar elevados excedentes construtivos e respectivos excedentes de renda em regiões de renovação urbana de alta densidade, o Cb = 1 costuma ser, no Brasil, algebricamente adulterado para mais, e até muito mais, pelo uso da variável "valor venal do terreno" (que representa, no melhor dos casos, 50% do valor residual, podendo chegar a 25%) e dos "coeficientes de planejamento". Por outro lado, em regiões de altos preços por m2 privativo e baixa densidade de ocupação, justamente onde é mais cara a infraestrutura urbana, o Cb = 1 tem o constrangedor efeito de gerar contrapartidas muito pequenas ou até mesmo nulas! (Se Cmáx = 1.)  


16
Fórmulas de cálculo da Outorga Onerosa baseadas em valores de referência outros que não o VR - p. ex. valor de mercado do terreno, valor venal para fins de IPTU, valor do Custo Unitário Básico da construção (!) - e em coeficientes ditos “sociais” e “de planejamento”, além, é claro, do próprio patamar de isenção Cb, não são mais do que intrincadas estruturas de descontos destinadas a trazer a recuperação da renda total gerada nos empreendimentos a taxas politicamente praticáveis. Não é errado buscar taxas de recuperação politicamente praticáveis; errado é ocultá-lo atrás da pseudo-ciência das fórmulas de cálculo.

17
O leitor interessado e paciente encontrará o estudo crítico dessas fórmulas neste mesmo blog, nas postagens "Contribución al estudio de la "Outorga Onerosa do Direito de Construir" (Brasil): contenido económico y fórmulas de cálculo, de maio de 2007, "CEPAC e Outorga: primo rico, prima pobre", de julho de 2015 e "Outorga Onerosa: método de cálculo nos termos do Estatuto da Cidade", de abril de 2017.
http://abeiradourbanismo.blogspot.com.br/2015/07/cepac-e-outorga-primo-rico-prima-pobre.html
http://abeiradourbanismo.blogspot.com.br/2007/05/contribucion-al-estudio-de-la-outorga.html

Para uma discussão sobre o Cb = 1, ver
http://abeiradourbanismo.blogspot.com.br/2013/03/sobre-o-coeficiente-de-aproveitamento.html 


A taxa de recuperação do resíduo: hipóteses 

18
Conceitualmente, a recuperação da renda da terra na indústria da incorporação tem de se dar no intervalo de zero a 100 por cento do valor residual do terreno gerado em um empreendimento imobiliário. A contrapartida por Outorga Onerosa superior a 100% do resíduo implicaria um avanço sobre o retorno de capital esperado no empreendimento, isto é, sobre o lucro "normal", não o "extraordinário".

19
Contudo, se nenhuma renda couber ao proprietário do terreno (K = VR), este não cederá seu uso ao incorporador salvo mediante o pagamento de uma parte do retorno de capital - o que também inviabiliza o empreendimento num cenário de mercado.


20
Considero a máxima contrapartida teoricamente admissível como recuperação da renda da terra na indústria da incorporação - em um ambiente de mercado privado de solo urbano - aquela em que o dono da terra possa extrair do ativo, a depender de seu poder de negociação, uma renda equivalente à própria TMA. Tomando como base a TMA de 15% - costumeiramente citada em artigos e relatórios técnicos sobre o tema -, temos que


K máx = (1 - TMA) * VR = 85% VR


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Há, por outro lado, indicações de que, nas Operações Urbanas Consorciadas tipicamente residenciais, os investidores-incorporadores se dispõem a pagar por 1m2 de produto excedente (1 CEPAC) valor igual à metade do resíduo que ele geraria no momento da aquisição.


K/m2 excedente = ½ * Vr
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A divisão 50-50, entre a municipalidade e o incorporador, do valor residual da fração de terreno “criada” por cada CEPAC representa, para o incorporador, um ganho mínimo de 100% na revenda, ao comprador final da unidade imobiliária, da fração ideal de terreno correspondente.


23
Há que considerar, porém, como explicado nos textos anteriormente indicados, que o preço pago pelo m2 de edificabilidade excedente ao coeficiente básico (CEPAC ou OODC) é meramente nominal no que tange à economia do empreendimento. O seu preço real, que incide como custo por m2 produzido, é o montante total pago por CEPACs/OODC rateado pelo produto total do empreendimento. Por exemplo:


Numa Operação Urbana Consorciada residencial homogênea em que
  • o preço de venda do m2 privativo médio é Pv = R$ 6.000,00
  • o valor residual estimado é 30% do Pv (R$ 1.800,00)
  • o coeficiente máximo de aproveitamento dos terrenos é C = 4
  • o coeficiente básico é Cb = 1,


Os CEPACs adquiridos por R$ 900,00 (½ * Vr m2 exc) custam na realidade ao empreendedor, por m2 produzido

R$ 900,00 * ¾ = R$ 675,00 (37,5% Vr m2 priv méd)
24
A proporção 50-50 é encontrável, também, como máximo preço que se dispõe a pagar pelo terreno um incorporador em condições de escassez relativa e pouca assimetria de informação, típica de regiões urbanas estruturadas em processo de renovação edilícia: a metade do valor residual que espera apurar na incorporação.


25
Deduzo que, num mercado de incorporação pouco regulado como o brasileiro, a máxima contrapartida economicamente praticável, que chamo de “preço de referência” da concessão onerosa do direito de construir, equivale a 50% do Vr por m2 produzido.



CEPAC e Outorga: primo rico, prima pobre

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Não é, no entanto, casual que taxas de recuperação próximas dessa proporção sejam praticadas nas OUCs (CEPACs), mas nem de longe na Outorga Onerosa. Sendo geralmente a OUC uma iniciativa pública associada à abertura de uma nova frente de negócios imobiliários - que não existiria sem as novas infraestruturas e melhorias urbanísticas cobertas pela receita de CEPACs -, o custo em CEPACs aparece ao incorporador como investimento, ao passo que o custo em OODC, geralmente aplicada em áreas de renovação edilícia já providas de infraestrutura, serviços e amenidades - tradicionalmente exploradas sem nenhum ônus! - aparece como imposto.


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Esta é a razão da gritante diferença de preço - seja nominal ($ por m2 excedente ao Cb) ou real (contrapartida por m2 produzido) -, assim como de opinião dos incorporadores sobre essas duas modalidades intrinsecamente iguais - no que tange à economia do empreendimento - de recuperação da renda da terra urbana.


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E é também a razão da imensa dificuldade que hão de ter os gestores urbanos para aproximar as taxas de recuperação do resíduo cobradas a título de Outorga Onerosa daquelas aplicadas nas OUCs pela via dos CEPACs. A cidade já infraestruturada e urbanizada é vista pela indústria da incorporação imobiliária como uma espécie de common disponível à exploração privada por "direito natural".




Um método alternativo


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Nas grandes e médias cidades,
a oferta de de renda das famílias
pelas localizações mais bem providas
de serviços, amenidades e todo tipo
de vantagens tangíveis e intangíveis
faz com que o preço de venda do
m2 privativo nos novos
empreendimentos varie muito
mais que proporcionalmente ao
custo total de construção.
O modo mais idôneo de aplicar-se a Outorga Onerosa do Direito de Construir é o estabelecimento de taxas de recuperação do resíduo aplicáveis à totalidade dos m2 privativos médios produzidos nos empreendimentos, de maneira proporcional às diversas faixas de rentabilidade dos empreendimentos imobiliários. Assumo aqui a premissa de que a rentabilidade líquida total, isto é, a capacidade de gerar renda - independentemente de como ela será repartida entre proprietário e incorporador depois de descontada a contrapartida por Outorga Onerosa - é diretamente proporcional ao preço de venda do m2 privativo médio.
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Não há nada que impeça os gestores urbanos brasileiros de aplicar, na cobrança da Outorga Onerosa tal como definida no Estatuto da Cidade, o coeficiente básico Cb = 0 (zero).


31
EXEMPLO: Numa cidade hipotética com preços de m2 privativos médios dos empreendimentos imobiliários de mercado variáveis entre R$ 4.000,00 e R$ 8.000,00, a municipalidade poderia estabelecer uma escala progressiva de taxas de recuperação do resíduo como no quadro abaixo. (Os valores de contrapartida se referem a terrenos de 1000m2 e coeficiente de aproveitamento de terrenos C = 2.)


Preço m2 priv
Resíduo estimado
Tr
K/m2
priv
K Total
R$ 4.000,00
15,0% = R$    600,00
Isento
-
-
R$ 5.000,00
19,0% = R$
950,00
2,5%
R$   23,75
R$  
47.500,oo
R$ 6.000,00
24,0% = R$ 1.440,00
5,0%
R$   72,00
R$ 144.000,00
R$ 7.000,00
30,0% = R$ 2.100,00
7,5%
R$ 157,50
R$ 315.000,00
R$ 8.000,00
37,0% = R$ 2.960,00
10%
R$ 296,00
R$ 592.000,00

A primeira faixa de aplicação da OODC, aqui representada pelo preço hipotético R$ 4.000,00, é aquela abaixo da qual não existe produção de mercado, ou, na realidade atual da incorporação brasileira, abaixo da qual só existe produção subsidiada pelo programa Minha Casa Minha Vida. Essa faixa seria, do ponto de vista da OODC, “isenta” ou sujeita a uma taxa simbólica.
A faixa de aplicação aqui representada pelo preço R$ 8.000,00 é aquela sujeita à taxa mais elevada politicamente praticável. As taxas intermediárias seriam fixadas segundo uma distribuição linear ou algum tipo de curva que se considerasse mais precisa do ponto de vista da progressividade.

32
Dentre as vantagens de tal método podemos citar: a simplicidade, a progressividade, a transparência e a comparabilidade.

33
A opacidade do método indicado no Estatuto da Cidade e a obscuridade das fórmulas de cálculo em uso no Brasil são, provavelmente, poderosos obstáculos - ao lado da resistência dos incorporadores e da leniência dos governos - à aplicação consistente e generalizada da Outorga Onerosa do direito de Construir em todo o território nacional.


34
As chaves para a adoção de um tal método são:


  • a estimativa do valor residual por faixa de preço de m2 privativo
  • o domínio, também no âmbito financeiro, da relação entre a taxa de recuperação e a rentabilidade dos empreendimentos


35
Esses parâmetros poderiam ser desenvolvidos, com grande rigor técnico e em escala nacional, considerando-se as variações regionais e locais, por algum tipo de "Observatório da Incorporação Imobiliária" formado por programas universitários dedicados aos problemas de gestão urbana em associação com entidades de engenharia de avaliação.

2017-05-10