Reeditado em novembro de 2017
I - O valor da contrapartida em função de V, Cs e Cb
Reza o Estatuto da Cidade (Lei 10.257 de 10 de julho de 2001):
SEÇÃO IX
Da Outorga Onerosa do Direito de Construir
Art. 28. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.
§ 1o Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento é a relação entre a área edificável e a área do terreno.
§ 2o O plano diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento básico único para toda a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas dentro da zona urbana.
§ 3o O plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infraestrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área. (..)
Admitindo-se, então, que
o máximo valor V exigível por contrapartida a um empreendimento imobiliário corresponde ao coeficiente de aproveitamento de terreno de serviço Cs,
a cada m2 construído corresponde igual quantidade de valor V
Cb é o coeficiente de aproveitamento isento de contrapartida por Outorga Onerosa,
deduz-se que
o excedente construtivo medido em coeficiente de aproveitamento é dado pela expressão [Cs - Cb]
a proporção do excedente construtivo sobre o total é dada pela expressão [1 - Cb/Cs]
o valor de contrapartida K que corresponde ao excedente construtivo [Cs - Cb] é dado pela expressão
K = V * (1 - Cb/Cs).
Ressalvada a precisão que se fará na parte III sobre o valor de referência V, este é o método correto de determinação do valor da contrapartida por OODC nos termos do Estatuto da Cidade, vale dizer K = f (V, Cs, Cb).
Pode-se traduzi-lo da seguinte maneira: Se V representa, digamos, o valor venal VV do terreno que ancora a totalidade da construção, a contrapartida K representa a porção do valor venal VV que corresponde ao excedente construtivo. Dito de outra forma, K é a valorização do terreno derivada do potencial construtivo excedente, relativamente ao valor de referência V.
Para se cobrar, a título de Outorga Onerosa, 10% do valor V atribuído a terrenos edificáveis com coeficiente de aproveitamento Cs=3, bastaria estipular Cb=2,7. Analogamente, para se cobrar 20% do valor V atribuído a terrenos edificáveis com coeficiente de aproveitamento Cs=1, bastaria estipular Cb=0,8.
A consistência do método se testa atribuindo à variável Cb os valores máximos e mínimos admissíveis:
Se Cb = 0 ⇒ K = V
Se Cb = Cs ⇒ K = 0
A contrapartida por OODC varia, de fato, necessariamente, entre zero e V.
II - Ajuste do método ao coeficiente básico Cb = 1
Com a adoção generalizada do Cb = 1 preconizado por um grande número de urbanistas de formação jurídica, o Cb perde o papel de “variável de ajuste” do valor da OODC.
Com Cb = 1, a contrapartida K tende a resultar, em regiões urbanas de alta densidade, em proporções demasiado elevadas do valor total V.
Torna-se necessário, então, introduzir um "fator de ajuste" Fa para conduzir K a valores econômica e politicamente praticáveis:
K = V * (1 - Cb/Cs) * Fa,
sendo este o método pelo qual se há de estipular o valor da OODC, nos termos do Estatuto da Cidade, quando o Cb não é a variável determinante da proporção de V a ser paga como contrapartida.
Para se cobrar, então, a título de Outorga Onerosa, 15% do valor V atribuído a terrenos edificáveis com coeficientes de aproveitamento Cs=4 e Cb=1 (excedente construído = 0,75 * Cs) seria neecessário estipular um fator de ajuste Fa=0,2.
K = V * (1 - 1/4) * 0,2 = V *0,15
O fator de ajuste Fa pode ser interpretado como multiplicador do patamar de isenção Cb, como desconto sobre o valor da terra V ou como uma combinação de ambos.
 |
| Clique na imagem para ampliar |
III - crítica do método do EC
Valor de mercado vs. valor residual
O Estatuto da Cidade não estabelece relação entre a Outorga Onerosa do Direito de Construir e a recuperação da renda da terra para fins de financiamento urbano.
A contrapartida surge como um “preço”, arbitrariamente estabelecido, do m2 de construção excedente ao coeficiente básico de aproveitamento do terreno.
Dá-se, no entanto, que a contrapartida total a ser paga deve necessariamente provir da economia do empreendimento e a ela se adequar. Decorre daí que ela não pode ser superior ao valor residual do terreno a incorporar.
O valor residual VR, lucro do empreendimento excedente à Taxa Mínima de Atratividade (TMA) considerada pelo incorporador, ou à soma custo de capital + lucro econômico mínimo admissível, é o máximo preço que este poderia, teoricamente, pagar pelo terreno ao seu proprietário. Num ambiente hipotético em que se considere a recuperação integral da renda da terra, VR é também o máximo valor conceitualmente admissível da contrapartida por OODC.
Algumas fórmulas de cálculo da OODC estabelecem como valor de referência da contrapartida V o “valor de mercado” do terreno objeto da incorporação. Embora a totalidade do valor de mercado seja “renda da terra”, ou “resíduo” do valor de venda dos produtos que ela abriga, a recíproca não é verdadeira: o valor de mercado não representa a totalidade da renda ou resíduo.
O valor de mercado VM é o preço provável da compra-venda do terreno para incorporação, o que equivale a uma parcela do valor residual total - sendo 50% uma proporção razoável em regiões de intensa renovação urbana, onde o comprador precisa comprar tanto quanto o vendedor precisa vender; dito de outra forma, onde se dá alguma concorrência entre compradores e vendedores de terrenos.
Outras fórmulas utilizam o valor venal estabelecido na Planta de Valores, utilizada para fins do Imposto Predial e Territorial Urbano. Por motivos que não cabem discutir aqui, o VV é um valor de mercado cronicamente defasado, que especialistas admitem equivaler, em muitos casos, a algo como 50% do valor de mercado, isto é, 1/4 do resíduo total VR.
A renda total é o "valor residual" VR, aquele pelo qual o incorporador revende o terreno, em forma de frações ideais, aos adquirentes de unidades imobiliárias, e cuja apropriação, na maior proporção possível, constitui a alma do seu negócio: a parte do valor residual do terreno não paga ao ex-proprietário como preço de transação e não recuperada pela coletividade como Outorga Onerosa do Direito de Construir, instituto que materializa a "obrigação de urbanizar", se converte em lucro extraordinário do incorporador.
Portanto atenção: ao recair sobre o resíduo, o ônus da Outorga Onerosa reduz o montante a ser repartido entre o incorporador e o proprietário do terreno a incorporar, consequentemente o preço de transação e daí o próprio valor de mercado VM dos terrenos incorporáveis. Moral da história: é o valor de mercado VM que depende do valor da OODC, não o contrário. Toda "fórmula" de OODC que adota VM como variável independente é viciosa por "circularidade".
Sendo assim, a nossa fórmula geral passa a ser
K = VR * (1 - Cb/Cs) * Fa
Construção bruta vs. produto imobiliário
O valor residual de um terreno resulta da subtração dos custos totais, incluído o de capital, ao Valor Geral de Vendas da combinação mais rentável de produtos imobiliários que ele pode receber. O VGV é o somatório dos preços de todos as unidades imobiliárias colocadas à venda - mais exatamente produzidas, dado que unidades podem ser cedidas em pagamento ao proprietário do terreno - e o "m2 privativo médio” a unidade de produto imobiliário ao redor da qual gravita toda a economia do empreendimento.
O “m2 construído” não é a unidade mais adequada para estudo, cálculos e determinação da contrapartida por Outorga Onerosa do Direito de Construir como instrumento de recuperação da renda do solo pela razão elementar de que ele não tem preço de venda nem resíduo.
O uso do VR (ou Vr/m2) como unidade de valor da Outorga Onerosa recomenda que conceitos como “m2 construído” e “excedente construtivo” sejam computados com base em m2 privativos médios e que o "coeficiente de aproveitamento do terreno" seja entendido como "líquido", isto é, referido à área privativa total do empreendimento.
O coeficiente básico Cb
O Estatuto da Cidade estabelece o coeficiente básico de aproveitamento do terreno como "patamar de isenção" da cobrança da Outorga Onerosa do Direito de Construir.
O conceito de coeficiente básico provém do instituto francês do plafond de densité (Cb = 1), cuja razão de ser e trajetória não cabem no escopo desta discussão.
O Cb é um mecanismo de regulação do valor da contrapartida por OODC esculpido na linguagem técnica do próprio urbanismo: quanto mais próximo o Cb do coeficiente de serviço Cs, menor o excedente construtivo e, portanto, menor a contrapartida a ser paga pelo empreendedor.
Com a adoção do "coeficiente básico único e unitário" em um grande número de cidades brasileiras, o Cb perde a função de variável reguladora do valor da contrapartida com a agravante de gerar, via de regra, "excedentes construtivos", logo também de renda a ser recuperada, impensáveis para o status atual da indústria da incorporação: numa zona urbana de alta densidade onde o coeficiente máximo de serviço é Cs = 5, o excedente ao Cb =1 determina contrapartidas equivalentes a 4/5 do valor de referência V! Esse efeito indesejado é, então, compensado pela adoção de reguladores alternativos que atendem pelos nomes de "redutor", "fator social", "fator de planejamento" etc.
Não nos iludamos: quaisquer que sejam as virtudes do Cb =1, elas são algebricamente violadas sempre que o método de cálculo da contrapartida adota um valor de referência V < VR e/ou introduz um fator de ajuste que faça aumentar o valor de Cb, seja dito “social” ou “de planejamento”.
Além disso, o valor real da OODC - para o empreendedor como para a coletividade - não é o “preço do m2 excedente”, mas quanta OODC o empreendimento paga, ao final, por m2 privativo produzido. Se um empreendimento de 1000m2 construídos/ produzidos pagou, a título de outorga onerosa, R$ 300,00 por cada um de 400m2 declarados “excedentes”, num total de R$ 120.000,00, terá pago R$ 120,00 por m2 construído/ produzido; igual valor teria pago se lhe fosse cobrado, a título de outorga onerosa, R$ 200,00 por cada um de 600m2 declarados “excedentes” ou R$ 120.000,00 por 1 único m2 declarado "excedente".
Em suma, as "fórmulas de cálculo" da Outorga Onerosa se converteram em uma babel metodológica que dificulta enormemente, se é que não impede, a "transferência de tecnologia" das cidades que arrecadam razoavelmente para aquelas que arrecadam pouco ou nunca o fizeram.
O modo mais simples e transparente de aplicar-se a Outorga Onerosa do Direito de Construir é a imposição da contrapartida à totalidade dos m2 privativos produzidos no empreendimento. Iguala-se, assim, o valor da contrapartida ao custo do empreendedor. Nos termos do Estatuto da Cidade, isto significa, em todos os casos, considerar Cb = 0. Daí,
K = Vr * 1 * Fa
A taxa de recuperação do resíduo
Com Cb = 0, o "fator de ajuste" se converte em "taxa de recuperação do resíduo", mais exatamente do “valor residual da fração de terreno que corresponde a cada m2 privativo médio produzido”.
A Tr não se pode calcular: respeitada a relação entre rentabilidade do empreendimento e progressividade da contrapartida, ela há de ser a maior possível considerados os limites teóricos e práticos, econômicos e políticos, da recuperação da renda da terra na indústria da incorporação.
E são esses limites - não as "fórmulas de cálculo"! - o aspecto crítico a que nós, gestores urbanos adeptos do instrumento da Outorga Onerosa precisamos, urgentemente, dedicar os nossos melhores esforços.
2017-04-30
Leia também, neste blog,
Outorga Onerosa do Direito de Construir: por um novo marco
metodológico
http://abeiradourbanismo.blogspot.com.br/2017/05/outorga-onerosa-do-direito-de-construir_10.html
