sexta-feira, 26 de outubro de 2007

TPC vs.TDC: Donde está la diferencia?

La profesora Fernanda Furtado há postado el 16-10 un comentário muy breve y oportuno a mi texto “Transmilénios y recuperación ..”:

Pedro,
Na quedó claro para mi la real diferencia entre la TDC [Transferencia del Derecho de Construir] y la TPC [Transferencia de Potencial Constructivo] que propones. En los dos casos, me parece que se está legitimando que un potencial constructivo aún no realizado pueda ser entendido como derecho de construir del propietário. Lo que es contradictório con tu nota sobre la cuestión.


A ver si me explico.

De hecho, la tradición jurídica brasileña no reconoce al propietario de un lote como su cosa, como bien disponible, el potencial constructivo aplicable de acuerdo con la Ley de Uso y Ocupación del Suelo (o Plan Local). Es prerrogativa de la municipalidad mantener, aumentar o reducir el potencial constructivo, así como alterar los usos permitidos, siempre que un nuevo plano urbanístico es sancionado, sin que eso implique obligaciones de ningún tipo (“derechos adquiridos”) en favor de los propietarios. Es correcto que sea así y siga así. No soy defensor de la patrimonialización de potenciales constructivos aún no realizados.

Pero el límite de esa autonomía de las limitaciones al derecho de construir es, en Brasil, la extinción de la posibilidad de exploración económica del inmueble. En ese caso, acciona-se el instituto de la expropiación, la cual debe ser pagada por el valor de marcado. Y, como sabemos, el valor de mercado de una finca es función de la combinación uso-aprovechamiento más rentable que la finca puede tener. Por tanto, siempre que la Municipalidad expropia un inmueble por su valor de mercado el “potencial constructivo aún no realizado [es] entendido como derecho de construir del propietario” y pagado como si se tratase de una compra-venta entre privados. Dicho de otra forma, aún antes que intervenga la Transferencia del Potencial Constructivo, el potencial constructivo no realizado es patrimonializado/privatizado por vía de la expropiación por utilidad pública pagada por el valor de mercado.

De hecho, la técnica urbanística de la Transferencia de Potencial constructivo, o del Derecho de Construir, siempre opera en el marco de lo que el derecho de propiedad determina como pasible de indemnización por parte del poder público. Y es aquí que empieza el problema. Y que se hace necesaria la distinción.

La TPC onerosa, tal y como la entiendo yo, opera en el espacio de la regla ya establecida por el instituto de la expropiación. Cuando se inicia un proyecto que demanda expropiaciones, la patrimonialización del potencial constructivo de esas fincas ya es inevitable, un dato del problema, y su costo un costo del proyecto como otro cualquiera. Lo que puede hacer la TPC es transferir el costo directo (gasto del Tesoro) de la expropiaciones para el mercado inmobiliario (compradores de los inmuebles adicionales construídos, con el potencial constructivo transferido, en otras partes del perímetro de proyecto). La TPC equivale, pues, a la Concesión Onerosa de un stock de potencial constructivo ya establecido en la Ley de Uso y Ocupación, o en el Plan Local, para cobertura de los gastos del proyecto con las respectivas expropiaciones.

Una vez que la TPC “recupera” la sobre-valorización del lote de destino para pagar el valor establecido para indemnización del lote de origen, su potencia será tanto más grande cuanto menos grande sea el espacio jurídico de la obligación de indemnizar. Si las expropiaciones por utilidad pública pasasen a ser pagadas por el “valor de mercado sin proyecto", la potencia de TPC aumentaría considerablemente; si pasasen a ser pagadas por el valor de la tierra rural, la TPC se tornaría un instrumento de alta potencia – y sería, claro, acusada por los propietarios de servir a la especulación estatal.

El problema con la TDC tal y como definida por el Estatuto da Cidade es que, en lugar de reducir o al menos mantener-se en el espacio de las reglas ya dadas para la expropiación, ella amplía peligrosamente el espacio de la obligación de indemnizar creando una especie de interés público en hacerlo. La TDC permite y incentiva que las municipalidades indemnicen, con “Títulos de Potencial Constructivo” (por tanto por el valor de mercado de la finca) propietarios de inmuebles afectados por limitaciones al derecho de construir que no necesariamente eliminan la posibilidad de su aprovechamiento económico, por tanto no obligan a que la Municipalidad los expropie. (Art. 35, … podrán ejercer en otro local… el derecho de construir… cuando el referido inmueble sea considerado necesario para fines de:… Inciso II - preservación, cuando sea considerado de interés histórico, ambiental, paisajístico, social o cultural.)

Así, la interesante técnica urbanística de la Transferencia de Potencial se convierte en el “caballo de Troya” de una nueva interpretación (patrimonialista) de la relación entre la limitación al derecho de construir y el pago de indemnizaciones. La TDC es el vehiculo de una nueva modalidad de “incentivo” a la preservación urbanístico-ambiental que ya no es fiscal, sino que parienta (muy) próxima de la expropiación por utilidad pública – pero (!!!) conservando el propietario no solamente la tenencia del inmueble como también el desfrute de su exploración económica: rentables tiendas de souvenirs en centros históricos, agencias bancarias en inmuebles afectados por el Patrimonio Histórico, resorts turísticos en áreas naturales protegidas… En los términos del Estatuto de la Ciudad, la TDC puede funcionar como el Genio de la Lámpara que concede al Aladino propietario su más grande deseo: vender su inmueble y seguir siendo su dueño… A mi juicio, no solamente se crea así una nueva industria urbanística de la preservación ambiental (la “viúda” [el Estado] paga, y muy bien) como se abre la puerta para la total privatización del “derecho de construir”.

Pienso que la manera más sencilla y idónea de eliminar esa “liberalidad” es el Estatuto da Cidade establecer que la Transferencia del Derecho de Contruir (que sería mejor llamar de Transferencia del Potencial Constructivo) solo pueda ser aplicada a situaciones que impliquen en obligación pública de indemnizar o en expropiaciones por utilidad pública. ¿Ya no es suficiente el absurdo de que el Estado tenga que expropiar por el valor de mercado (o sea, por la valorización esperada)?

Espero que haya logrado al menos esclarecer mi punto de vista. Prosigamos el debate, que para eso existe este blog. Breve los lectores tendrán un link para un texto más amplio que estoy redactando sobre el tema. Y ellos mismos podrán, siempre que lo deseen, tener sus textos publicados a partir de ese blog.

quinta-feira, 25 de outubro de 2007

TPC vs. TDC: Onde está a diferença?

A professora Fernanda Furtado postou em 16-10 um breve e oportuno comentário ao texto “Transmilênios e recuperação..”

Pedro,Não ficou claro pra mim qual a real diferença entre a TDC [Transferência do Direito de Construir] e a TPC [Transferência de Potencial Construtivo] que você propõe. Nos dois casos, me parece que se está legitimando que um potencial construtivo ainda não realizado possa ser entendido como direito de construir do proprietário. Algo que vai contra a sua nota sobre o ponto.

Explico-me.

De fato, a tradição jurídica brasileira não reconhece ao proprietário de um terreno como coisa sua, como bem disponível, o potencial construtivo aplicável conforme a Lei de Uso e Ocupação do Solo. É prerrogativa da municipalidade manter, aumentar ou reduzir o potencial construtivo, bem como alterar os usos permitidos, sempre que um novo plano urbanístico é aprovado, sem incorrer em obrigações (“direitos adquiridos”) para com os proprietários de terrenos urbanos. É bom que seja assim e que continue assim. Não advogo a privatização do potencial construtivo ainda não realizado.

Mas o limite dessa autonomia da limitação do direito de construir é, no Brasil, a extinção da possibilidade de aproveitamento econômico do imóvel. Neste caso, é acionado o instituto da desapropriação, que deve ser paga pelo valor de mercado. E como sabemos, o valor de mercado de um terreno é função da combinação uso-aproveitamento mais rentável que ele pode ter. Portanto, sempre que a Municipalidade desapropria um imóvel pelo valor de mercado, o "potencial construtivo ainda não realizado [é] entendido como direito de construir do proprietário" e pago como se tratasse de uma compra-venda entre particulares. Dito de outra forma, muito antes de a Transferência de Potencial entrar em cena, o potencial construtivo não realizado é patrimonializado... pela desapropriação por utilidade pública paga pelo valor de mercado.

Na verdade, a técnica urbanística da Transferência de Potencial, ou do Direito de Construir, sempre opera no marco daquilo que o direito de propriedade determina como passível de indenização por parte do poder público. E é aqui que surge o problema. E que se faz necessária a distinção.

A TPC onerosa, tal como eu a entendo, opera no espaço da regra já estabelecida pelo instituto da desapropriação. Ao se iniciar um projeto que depende de desapropriações, a patrimonialização do potencial construtivo desses terrenos é inevitável, um dado do problema, e seu custo um custo do projeto como outro qualquer. O que a TPC pode fazer é transferir o custo direto (desembolso do Tesouro) das desapropriações para o mercado imobiliário (compradores de imóveis adicionais construídos, com o potencial transferido, em outros lugares do perímetro de projeto). A TPC equivale, pois, à Outorga Onerosa de um estoque de potencial construtivo já estabelecido na Lei Urbanística, ou no Plano Local , para cobertura das despesas do projeto com as respectivas desapropriações.

Como a TPC "recupera" a sobre-valorização no solo de destino para pagar o valor estabelecido para a indenização do solo de origem, o seu poder será tanto maior quanto menor for o espaço jurídico da obrigação de indenizar. Se as desapropriações por utilidade pública passassem a ser pagas pelo "valor de mercado sem projeto", o poder da TPC aumentaria consideravelmente; se passassem a ser pagas pelo valor da terra rural, a TPC se tornaria uma ferramenta de alta potência - e seria, é claro, acusada pelos proprietários de servir à especulação pública.

O problema com a TDC tal como definida no Estatuto da Cidade é que, ao invés de reduzir ou pelo menos ater-se ao espaço das regras dadas para a desapropriação, ela amplia perigosamente o espaço da obrigação de indenizar criando uma espécie de interesse público em fazê-lo. A TDC permite e incentiva que as Municipalidades indenizem, com "Títulos de Potencial Construtivo" (portanto pelo valor de mercado do terreno), proprietários de imóveis afetados por limitações ao direito de construir que não necessariamente eliminam a possibilidade de seu aproveitamento econômico, portanto não obrigam a Municipalidade a desapropriar (Art. 35, ... exercer em outro local... o direito de construir... quando o referido imóvel for considerado necessário para fins de...; Inciso II – preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural).

Assim, a interessante técnica urbanística da Transferência de Potencial se transforma em “cavalo de Tróia” de uma nova interpretação (patrimonialista) da relação entre a limitação do direito de construir e o pagamento de indenizações. A TDC é o veículo de uma nova modalidade de “incentivo” à preservação urbanístico-ambiental que já não é fiscal, mas parenta (muito) próxima da desapropriação por utilidade pública – porém (!!!) mantendo-se o proprietário não apenas na posse do imóvel como no usufruto do aproveitamento econômico que ele pode proporcionar: rentáveis lojas de souvenirs em centros históricos, agências bancárias em imóveis tombados pelo Patrimônio Histórico, resorts turísticos em áreas naturais protegidas... Nos termos do Estatuto da Cidade, a TDC pode funcionar como o Gênio da Lâmpada que concede ao Aladim proprietário o seu maior desejo: vender o imóvel e continuar sendo o seu dono. A meu ver, cria-se assim não apenas uma nova indústria urbanística da preservação ambiental (a "viúva" paga, e bem) como abre-se a porta para a privatização total do “direito de construir”.

A maneira mais simples e idônea de eliminar essa "liberalidade" é , a meu juízo, o Estatuto da Cidade estabelecer que a Transferência do Direito de Construir (que seria melhor chamar de Transferência do Potencial Construtivo) só possa ser aplicada a situações que impliquem em obrigação pública de indenizar ou em desapropriações por utilidade pública. Já não basta o absurdo de o Estado ser obrigado a desapropriar pelo valor de mercado (isto é, pela valorização esperada)?

Espero que tenha conseguido ao menos esclarecer o meu ponto de vista. Prossigamos o debate, que para isso está este blog. Em breve os leitores terão um link para um texto mais amplo que estou escrevendo sobre o tema. E eles próprios, sempre que quiserem, poderão ter seus textos publicados a partir deste blog.


terça-feira, 9 de outubro de 2007

Transmilênios e recuperação da valorização do solo urbano

Ou "No urbanismo, [quase] todos os caminhos levam à gestão pública da valorização da terra" 



Dentre as muitas aplicações da recuperação (pública) da valorização do solo urbano, uma das mais relevantes para as cidades brasileiras e latino-americanas é, sem dúvida, a aquisição de solo para a implantação de sistemas de transporte público de superfície.

O transporte urbano é um dos muitos caminhos que podem levar um urbanista ao tema da recuperação da valorização imobiliária. No meu caso, influiu decisivamente a convicção de que, devido à limitada capacidade de endividamento público no país, a construção de verdadeiras redes integradas de transporte urbano em nossas grandes cidades só poderia se dar mediante uma combinação equilibrada de segmentos básicos de Metrô no coração da cidade e corredores de alta densidade, trens urbanos modernizados, BRTs nos corredores radiais de expansão urbana e avenidas de ligação dos subcentros e ônibus “alimentadores” nas pontas da rede. Vale dizer, os BRTs podem ser a chave da integração de todo o sistema.

Mas o que é BRT?, há de se perguntar o leitor. BRT (Bus Rapid Transit) é a sigla que, na comunidade internacional da engenharia de transportes (fortemente dominada pela nomenclatura anglo-saxã) designa o sistema que Curitiba lançou há mais de 40 anos e Bogotá recém popularizou na América Latina com o nome de Transmilênio. Para uma visão abrangente das imensas vantagens do BRT, recomendo ao leitor clicar no link abaixo (“BRT-Artigo”) e ler a versão integral de matéria sobre o tema publicada n’O Globo de 26 de julho último, de autoria do engenheiro Ronaldo Balassiano, professor do Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Transportes da COPPE-UFRJ e incansável divulgador desse sistema. 

http://www.pet.coppe.ufrj.br/professores/ronaldo/index.html  
BRTs demandam avenidas capazes de acomodá-los adequadamente, em termos operacionais e urbanísticos. Foi, portanto, na busca de um método para resolver a crônica estagnação do sistema urbanístico de servidões de recuo para alargamento a longo prazo da grandes avenidas do Rio de Janeiro, em especial nas zonas norte e suburbana da cidade, que cheguei ao mundo fascinante, e até então insuspeitado para mim, da recuperação da valorização da terra.

O método em questão é aquele que prefiro chamar de Transferência (onerosa) de Potencial Construtivo (TPC)*. Em 2002, a equipe da Gerência de Operações Urbanas da Secretaria Municipal de Urbanismo do Rio de Janeiro ensaiou a sua aplicação no “Corredor Barão de Mesquita” (Centro-Pça. da Bandeira-Grajaú-Méier, ver Figura), estruturador histórico de uma sub-região urbana com mais de 360 mil residentes. 

A Transferência (onerosa) de Potencial Construtivo não implica a criação de potencial construtivo adicional. É mero manejo espacial do estoque vigente dentro de um perímetro de projeto, dos lotes afetados para outras localizações, conforme legislação específica. A TPC generaliza, via mercado imobiliário, o antigo princípio urbanístico da permuta das áreas afetadas por projetos viários pelo direito de aplicação privada do potencial construtivo correspondente no próprio lote. Com características próprias, este princípio tem sido aplicado na cidade de Porto Alegre desde a década de 1970, culminando na recente implantação da III Perimetral.** 

A TPC não recupera para a municipalidade a valorização histórica do solo, mas promove a permuta, dentro de um horizonte temporal razoável, do acréscimo de renda fundiária que acompanha o aumento do lucro imobiliário nos empreendimentos adquirentes de potencial construtivo excedente – sem o qual não haveria, evidentemente, interesse dos promotores em sua aquisição – pelo solo de origem do potencial, necessário à implantação do projeto público. Mediante transações bilaterais ou leilões do estoque de potencial das áreas afetadas, a TPC “conduz” o mercado a realizar um objetivo público pré-fixado. Por isso, poderia talvez ser mais exatamente definida como instrumento de “otimização social” da valorização do solo. 

No financiamento de sistemas de transporte de superfície que demandam desapropriações, esse mecanismo deve ser visto como não alternativo, mas complementar à tradicional (embora raramente aplicada no Brasil) Contribuição de Melhoria, hoje em uso, por exemplo, na expansão do Metrô de Buenos Aires. Numa próxima postagem sobre o tema, tentarei mostrar, com poucos números e mapas, a urgência de os setores públicos competentes do Rio de Janeiro estudarem a aplicação da Transferência de Potencial Construtivo para a implantação de um BRT (Transmilênio, ou outro nome da preferência dos cariocas) no chamado Corredor “T-5” (Penha-Madureira-Barra da Tijuca).


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NOTAS
* Por oposição a Transferência do “Direito de Construir” (TDC), que, como discutirei em outra postagem, é hoje um instrumento que legitima o pagamento de compensações públicas - indevidas - a proprietários de imóveis urbanos afetados por limitações ao direito de construir que absolutamente NÂO lhes retiram a possibilidade de aproveitamento econômico.
** Aos interessados, recomendo a leitura da Tese de Mestrado da Arq. Isabela Bacellar Guimarães (UFF, 2007), Transferência do Direito de Construir: questões e conflitos na aplicação do instrumento do Estatuto da Cidade, que contém um excelente depoimento da Arq. Néia Nuzon, da Secretaria Municipal de Fazenda de Porto Alegre.




2007-10-09