CEPAC e Outorga: primo rico, prima pobre

Notas sobre as modalidades de recuperação de mais-valias do solo resultantes de acréscimos de edificabilidade

Malba Tahan, o Príncipe da Pérsia,

dá a sua versão da concessão onerosa 

de potencial construtivo

Um enfático convite para ajudar no debate público do Plano Urbanístico Regional de Pendotiba, Niterói, me fez retornar - remando contra a corrente, por ter deixado o tema de lado há bastante tempo - à questão da Outorga Onerosa do Direito de Construir, com a qual ainda tenho pendências pelo fato de não enxergar a natureza residual do valor do solo em nenhuma discussão e, principalmente, em nenhum procedimento de cálculo adotado Brasil afora.

Recordo que, a certa altura, um ativista interessado no mecanismo da Outorga Onerosa exclamou: "Não consigo entender a fórmula". E eu respondi: "Não se preocupe. Eu também não". 

Tratava-se de um método de cálculo baseado...  no Custo Unitário Básico - CUB - da construção civil! 

Nestas notas eu tento mostrar como, mediante a aplicação combinada de (1) distintos redutores aplicados ao “preço de referência” do m2 de potencial construtivo excedente (valor de mercado) e (2) distintas proporções entre Coeficiente Básico e Coeficiente de Máximo de aproveitamento de terreno, a captura, nas Operações Urbanas Consorciadas, de proporções da mais-valia do solo que deixariam H. George* inflado de orgulho pode se transformar, na Outorga Onerosa do Direito de Construir, em recuperação de bagatelas que o fariam corar de vergonha.

De maneira surpreendente até para mim mesmo, construí essas notas a partir do “preço do m2 excedente” em lugar de derivá-las da razão contrapartida/renda total, isto é, do geral para o particular, como venho fazendo rotineiramente. No final deu no mesmo, mas trilhar esse caminho foi um tremendo desafio: o "preço do m2 excedente" é um peixe liso, difícil de agarrar, ainda mais num rio turvado por múltiplas combinações de coeficientes básicos e máximos de aproveitamento de terreno e todo gênero de fatores de desconto. 

O conceito de “preço de referência” aqui utilizado é o corolário de uma explicação bastante simples que encontrei para a notória diferença de ordem de grandeza entre preços de m2 excedente e valores de contrapartida por m2 nas OUCs (CEPACs) e na OODC, a despeito de sua natureza comum. Ele é o parâmetro em que podemos basear a formação do "preço do m2 de potencial construtivo excedente”: nas OUCs como preço mínimo levado aos leilões de potencial construtivo, na OODC como preço máximo subordinado aos efeitos redutores do "valor venal do IPTU" e dos fatores de “planejamento”, de “interesse social” etc.

Passei batido, admito, pela discussão do conteúdo do "m2", que tomo a priori como unidade de produto imobiliário, não de construção, pela razão elementar de que esta não tem preço nem valor - que dirá residual! Criar um "fator de ajuste" a mais para converter "m2 construídos" em "m2 privativos" seria abusar da paciência do leitor. 

Dedico especial atenção à relação entre o preço do m2 excedente e o coeficiente básico de aproveitamento de terreno. Por só ser cobrado à parcela do produto total que excede a proporção Cb/C, o "preço do m2 excedente" tem existência fugidia. No frigir dos ovos, o que conta é a "contrapartida por m2 produzido”, unidade de custo da concessão onerosa para o incorporador-proprietário. Se, no limite, Cb=0, a contrapartida será paga sobre 100% do produto; se Cb=C, a contrapartida será ZERO porque não haverá produto (nem renda) excedente. O coeficiente básico de aproveitamento de terreno exerce, portanto, o papel de "patamar de isenção" do encargo, o “redutor de segunda ordem” do valor das contrapartidas. 

Por se tratar, aqui, de um estudo da mecânica interna da concessão onerosa de potencial construtivo, eludi a questão dos seus efeitos sobre os preços dos terrenos, para cuja investigação me falta, aliás, a devida competência. Dou por verdadeira a noção básica, extraída da teoria, de que a imposição de encargos sobre a renda fundiária gerada nos empreendimentos reduz o valor residual a ser repartido entre proprietário e incorporador, consequentemente o preço de transação dos terrenos. Efeitos de contrapartidas muito pequenas podem ser difíceis de detectar empiricamente. Mas dificilmente, creio, eles poderiam escapar ao olho clínico do investigador das transações de terrenos afetos às OUCs paulistanas. 

Pela mesma razão não abordo o problema do coeficiente básico “único e unitário”, que só consigo entender como peça-chave de um cenário de recuperação quase-georgeana da renda da terra, incompatível com quaisquer outros “coeficientes de desconto”. 

Todas as cambalhotas que fui obrigado a dar para não perder a pista do meu objeto vão acompanhadas de cálculos numéricos derivados de um empreendimento hipotético - submetido a uma versão ultrassimplificada, mas de grande utilidade analítica, do método involutivo de avaliação de terrenos urbanos.

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tenta decifrar o enigma de

Mlle  O.O.D.C.

Tateando, de parágrafo em parágrafo, mas sem nunca perder de vista o alicerce do valor residual do solo, procurei assentar alguns tijolos a mais na construção de uma crítica teórica dos métodos brasileiros de recuperação de mais-valias do solo por acréscimo de edificabilidade. Espero que ela esteja correta no essencial e que ajude a esclarecer coisas que nossos atuais procedimentos de cálculo tornam bastante obscuras! 

Penso em transformar essas notas - partindo (1) do postulado de que 100% do preço da terra é mais-valia e (2) de uma síntese descritiva do surgimento do Valor Residual na incorporação imobiliária conforme o método residual dedutivo de avaliação - em um “passo a passo” didático e ilustrado, muito mais acessível ao leigo do que vai aqui, para publicação em à beira do urbanismo. Depois, retornar ao demais afazeres, que se atrasam. 

Acho que vale a pena dizer ao leitor menos paciente, desde o início, que a inesperada conclusão dessas notas é: 

“Esclarecido o problema de qual proporção da renda do solo gerada nas incorporações imobiliárias a coletividade pode, deve ou consegue legitimamente reclamar, poderíamos, quem sabe, substituir todo esse jogo de tira-e-põe, divertido, porém desnecessariamente complicado, pelo método muito mais simples de se aplicarem contrapartidas com base em uma TABELA DE PERCENTUAIS PROGRESSIVOS SOBRE OS PREÇOS MÉDIOS DOS M2 PRIVATIVOS COLOCADOS À VENDA NOS ESTANDES.

Introdução 

Consideremos um empreendimento residencial com preço de venda médio do m2 privativo = R$ 6.000,00. E suponhamos que, destes R$ 6.000,00, 25% (para arredondar as contas), são para pagar a fração ideal de terreno. Ou seja, R$ 1.500,00 é o valor residual da fração de terreno que “ancora” 1m2 de produto imobiliário. Os restantes 75% se repartem em retorno de capital (15%, ou Taxa Mínima de Atratividade) e custo total de produção (60%).  

No Brasil, toda a política de recuperação de mais-valias imobiliárias por acréscimo de edificabilidade consiste na concessão de potencial construtivo por um preço que, ainda que poucos se dêem conta, equivale - feitas as conversões necessárias - a certa porção do valor residual do terreno subjacente.(Continua)

Leia o artigo completo clicando em 

https://docs.google.com/document/d/1SS8-Q6GDpalhloMubWHvdZFn6Dh9TvxYsNGhbNAtMSs/edit?usp=sharing

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[*] Henry George, escritor, economista e político estadunidense (1839 –1897), autor de Progresso e Pobreza (1879), defendia a supressão dos impostos sobre as atividades produtivas em favor da taxação integral da renda da terra, um bem natural irreprodutível cuja propriedade exclusiva, além de privilégio imerecido e economicamente injustificável, seria um obstáculo ao pleno desenvolvimento da indústria e a causa fundamental da pobreza.  

2015-07-17

O Preço de um CEPAC – Roteiro para uma novela com prólogo e três capítulos

Montagem: À beira do urbanismo

Uma amiga arquiteta, suave até onde me compete saber, perguntou-me há alguns dias se eu sei como se calcula o preço dos CEPACs - Certificados de Potencial Construtivo Adicional.

Considerando a distância em que me encontro das operações em curso ou já realizadas no país, minha resposta honesta só poderia ser: não! Porém, ai de mim, pessoas mais qualificadas e bem-informadas do que eu a quem andei fazendo essa mesma pergunta tampouco souberam, ou puderam, me dizer. 

Incomodado com esse autêntico buraco negro que perturba, com sua força gravitacional, o problema da concessão onerosa de potencial construtivo em nosso país, senti-me tentado a vestir, uma vez mais, a carapuça de Nero Wolfe das Operações Urbanas.

O que aqui ofereço ao leitor – nessa forma tosca que o escassíssimo tempo de que disponho atualmente me permite – é o resultado de minhas ruminações sobre o tema. Espero que ele esteja, senão à altura, pelo menos à cintura do rotundo detetive e sirva para ao menos açular a curiosidade e o pensamento crítico do meu minúsculo círculo de não-seguidores. Prometo mais à frente enriquecê-lo com contribuições, críticas próprias e de terceiros - sem prejuízo dos segundos - e, é claro, grafismos esclarecedores. (E, quem sabe um dia, com alguma pesquisa de campo.)

Recomendo ao leitor, pra melhor entendimento, a leitura paralela da postagem “Duas ou três coisas que sei dela (A Outorga Onerosa do Direito de Construir): a natureza residual do valor da terra" (http://abeiradourbanismo.blogspot.com.br/2011/11/duas-ou-tres-coisas-que-sei-dela.html)

Capítulo 1: Premissas

1 A finalidade do CEPAC é gerar receita pública exclusivamente destinada ao financiamento de obras em um dado perímetro urbano.

2 Os CEPACs representam o direito privado de se construírem, no perímetro e no prazo de vigência de uma Operação Urbana consorciada - OUC, m2 excedentes ao Coeficiente Básico de aproveitamento dos terrenos. 

3 O preço de 1 CEPAC equivale a uma fração do lucro que ele é capaz de gerar no momento de sua utilização, a maior parte do qual atende pelo nome de renda da terra. Aí reside o interesse que possam ter os incorporadores na sua aquisição. 

4 O preço do CEPAC não corresponde ao rateio do custo das obras da Operação Urbana, como é o caso da Contribuição de Melhoria (rateio entre os proprietários de imóveis beneficiados pela valorização). O CEPAC é recuperação antecipada, pelo poder público, de parte da renda da terra a ser gerada em NOVOS EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS no perímetro da Operação. 

5 O Ajuste entre o custo total das obras e a receita da venda de CEPACs pode ser feito, pela municipalidade, de 4 maneiras, TODAS SUJEITAS À "SANÇÃO DO MERCADO": (1) aumento do perímetro da Operação Urbana - mais área a ser edificada resulta em maior quantidade de CEPACs; (2) aumento dos Coeficientes de Aproveitamento de Terreno no perímetro da Operação - edifícios maiores resultam em maior quantidade de CEPACs; (3) redução do custo das obras sem redução da valorização imobiliária esperada ; (4) aumento do preço do CEPAC, vale dizer, mudança no “rateio” da renda excedente dos empreendimentos imobiliários entre a prefeitura e os incorporadores. 

6 Embora a recuperação pública da renda da terra possa teoricamente variar entre 0% e 100% dessa mesma renda, é certo que, numa economia pouco regulada, um incorporador não compraria voluntariamente à municipalidade um CEPAC que lhe custasse 100% da renda por ele gerada. Dado, então, que nas OUCs os incorporadores têm tanto interesse em comprar CEPACs quanto a municipalidade em vendê-los, convencionou-se que a recuperação pública da renda da terra derivada de potencial construtivo excedente equivale a 50% da renda acrescida. Ou seja, o governo reparte 50-50 com o incorporador a renda excedente, da mesma forma como, nas avaliações, o incorporador reparte 50-50 com o proprietário da terra o retorno bruto do empreendimento.

7 Na construção em altura, a renda da terra é diretamente proporcional ao coeficiente de aproveitamento - DESDE QUE CONSIDERADO EM TERMOS DE M2 LÍQUIDOS, ou privativos, unidade de produto imobiliário cujo somatório equivale à totalidade da receita e que contém, em frações iguais, a totalidade dos custos. Se com CA=1 a renda gerada pela terra é, digamos, R$300.000, com CA=4 a renda da terra será R$1.200.000,00. 

8 Considerando a típica operação paulistana em que o Coeficiente Básico é 1 e o Coeficiente Máximo é 4, temos que a metade da renda acrescida é igual à 1/2 de 3/4 da renda total, ou seja 37,5%. Numa Operação Urbana em que Cb=1 e C=5, teríamos que metade da diferença seria igual 1/2 de 4/5, portanto 40% da renda total, e assim por diante. 

9 Os avaliadores ensinam que o empreendimento imobiliário RESIDENCIAL em altura, DE LUCRATIVIDADE MÍNIMA, tem uma estrutura tal que o Custo Total do Empreendimento soma cerca de 70% do VGV (Valor Geral de Vendas) e, por conseguinte, o Retorno Bruto (Margem Operacional, em espanhol latinoamericano) 30% do VGV, repartido, regra geral, 50-50 em retorno (custo) de capital e renda da terra (15% [ou mais] para o incorporador e [até] 15% para o proprietário do terreno). Essa mesma proporção está contida, por conseguinte, em cada m2 privativo vendido. 

Capítulo 2: Desenvolvimento  

10 Sabendo que a típica OUC paulistana tem Cb=1 e C=4 e supondo, para começar, que ela fosse homogeneamente composta de empreendimentos residenciais de lucratividade mínima, então a contrapartida por m2 privativo necessária para recuperar-se 37,5% do valor residual (renda total) seria equivalente a 37,5% de 15%, vale dizer, 5,625%, do seu preço de venda médio. Para obtermos a contrapartida por m2 excedente outorgado, vale dizer, o preço de 1 CEPAC, basta distribuir esta proporção da renda pela proporção de m2 privativos excedentes sobre o total. Um CEPAC custaria, pois, 4/3 de 5,625%, isto é, 7,50% do preço de venda do m2 privativo. 

11 Considerando, porém, que os empreendimentos da OUC típica NÃO SÃO DE LUCRATIVIDADE MÍNIMA, mas destinados a populações de renda média, média alta e alta, e que o preço de venda do m2 privativo varia muito mais que proporcionalmente ao custo total do m2 de construção, podendo, até, MAIS QUE DOBRAR a cota de terreno por m2 privativo vendido (de 15% para 30%, por exemplo), eu estimo que o preço de 1 CEPAC na operação Água Espraiada (Cb=1 e C=4), é da ordem de 4/3 de 37,5% de 30%, vale dizer, 15% do preço de venda estimado do m2 privativo médio no momento do seu lançamento em leilão[1]. Isto quer dizer que, se o preço de venda médio estimado do m2 for R$7.500,00, então 1 CEPAC (representando 1m2 PRIVATIVO excedente) custará R$ 1.125,00.[2] Essa proporção poderá variar segundo o fator estimado para o custo total de construção (construção+administração+comercialização) do empreendimento padrão no perímetro da OUC. Quanto maior o preço de venda do m2 privativo, menor o fator de custo total de construção e maior a parte da renda da terra no preço de venda do m2 privativo. Grosso modo, CUSTO TOTAL + RENDA DA TERRA = 85% DO VGV.  (Retorno, ou custo, de capital = 15% do VGV). 

12 Um conhecido avaliador estimou, em 2005, a “cota de terreno” média no preço do m2 privativo de um imóvel novo do Leblon, Rio de Janeiro, em 60%, que é o que "sobra" (resíduo) depois de descontadas as cotas do retorno de capital (Taxa Mínima de Atratividade) [15%] e do custo total do empreendimento [25%!]. Em uma OUC de Cb=1 e C=4 num lugar urbano de preços tão elevados, 1 CEPAC valeria, pois, 4/3 de 37,5% de 60%, ou seja, 30% do preço de venda do m2 privativo (digamos, R$ 5.400,00 para um preço de venda de R$ 18.000,00). 

13 De tudo isso se pode, facilmente, deduzir uma formuleta, e até uma tabelinha, que nada mais são do que aplicações do método residual dedutivo de avaliação do preço de um terreno. Só é preciso estar a par dos fatores de custo total (construção+administração+comercialização) relativos a cada faixa de preço de venda do m2 privativo, ou seja, relativos a cada localização da cidade. Deixo isso para depois.

Capítulo 3: Conclusão 

14 Este raciocínio pode ser igualmente aplicado ao preço da Outorga Onerosa do Direito de Construir, desde que a consideremos como preço do m2 PRIVATIVO excedente. Para fazê-lo pelo m2 BRUTO de construção, teremos de aplicar ao preço um fator M2 BRUTO/ M2PRIVATIVO. Eu penso que isto seria uma tolice, porque o que o incorporador vende é o M2 PRIVATIVO, que contém em frações iguais todos os custos e ao qual ele remeterá, em qualquer caso, o cálculo de custos de m2 excedentes adquiridos por OODC. Ao incorporador interessa saber, no fim das contas, quanto a OODC (ou o CEPAC) “comerá” do seu lucro extraordinário (renda da terra) por m2 PRIVATIVO vendido. A OODC calculada pela metragem bruta construída só faz complicar o cálculo de quanto ela efetivamente vale como proporção da renda da terra. 

15 A vantagem que a metodologia aqui esboçada pode ter, sobre as fórmulas atualmente em uso no Brasil para o cálculo do preço da OODC, é prescindir de um crônico fator de turbulência técnica, para não dizer de autêntica inconsistência teórica, que atende pelo nome de “valor venal” e está sempre a exigir "coeficientes de planejamento e de ajuste" dos valores obtidos.

Para mais detalhes sobre o que me parece ser a "inconsistência teórica" de nossas fórmulas de OODC, peço aos leitores a paciência de ler o artigo “Contribución al estudio de la "Outorga Onerosa do Direito de Construir" (Brasil): contenido económico y fórmulas de cálculo (maio 2007)”, neste mesmo blog (http://abeiradourbanismo.blogspot.com.br/2007/05/contribucion-al-estudio-de-la-outorga.html), ou aguardar até que eu possa produzir uma explicação simplificada. Para resumir, adianto que essas fórmulas mandam calcular y = (f) x quando a teoria e a prática do valor residual da terra nos ensinam que, neste caso, x = (f) t, ..., y! Em linguagem comum: as fórmulas nos mandam calcular o preço da OODC em função do preço do terreno quando, na verdade, o preço do terreno é função, dentre outras coisas, da própria OODC. No Excel, isto se chama "referência circular".

16 As vantagens de se usar a proporção do preço de venda médio do m2 privativo como preço da OODC são várias: a primeira e mais sonante é que tal método se deduz diretamente do caráter residual do valor da terra. Duas outras são: (1) a de que o preço de venda do m2 privativo é um dado público, acima de qualquer dúvida e, por definição, rigorosamente atualizado, cuja operacionalização só exigiria retardar a cobrança da OODC até o momento do lançamento imobiliário; (2) a de que qualquer pesquisador teria como comparar o valor real do m2 privativo excedente cobrado a título de OODC em todas as cidades do país - tornando transparente o verdadeiro alcance da OODC, em extensão e profundidade.

Posfácio

A bem da verdade, caro leitor, sempre que visto a carapuça de Nero Wolfe das Operações Urbanas o meu alter ego faz má-criação, esperneia e berra, furioso: “Quero ser Carlos Morales!” E eu respondo: "Pero ¿por qué no te callas? Enxerga-te, imbecil!" 

Devo admitir, no entanto, que a reivindicação do insolente avatar não é totalmente destituída de sentido: pois quem surgiria na vinheta deste artigo se, ao personagem que ali escruta, lupa em punho, tirássemos o bigodinho e puséssemos um par de lentes esverdeadas e um cabeleira mais rarefeita e alourada? Ele, o autêntico Sherlock Holmes da renda da terra urbana, de quem nunca hei de esquecer a frase lapidar: "Pero si el promotor puede obtener por el inmueble un valor aún más alto, por que razón ya no lo vendía a ese precio?"

Ele talvez concordasse comigo ao menos numa coisa: poucos epítetos se ajustam tão bem à renda da terra urbana quanto "la femme piège". E é por isso que eu sempre digo ao rabugento avatar:

- Prefiro continuar brincando de Nero Wolfe. 

Posfácio 2 (09-07-2015) 

1) 1 CEPAC representa, do ponto de vista econômico, 1*n m2 de produto imobiliário   excedente ao Coeficiente Básico de aproveitamento do terreno (corrigida a distorção causada pelo seu cômputo urbanístico em m2 brutos construídos, que não têm valor nem preço de mercado). O preço de 1 CEPAC, consequentemente, é o preço que a municipalidade cobra pela fração ideal de terreno necessária para “ancorar" esse 1*n m2 de produto imobiliário excedente. Como proprietário monopolista de todas as frações excedentes, a municipalidade pode cobrar por cada uma, em teoria, qualquer porcentagem da renda por ela gerada, vale dizer, do preço pelo qual ela é vendida pelo incorporador ao adquirente do produto final. 

2) Como se trata, porém, para a municipalidade, de atrair sócios privados para o seu empreendimento de renovação urbana, é razoável supor que os CEPACs sejam oferecidos em leilão ao preço mínimo equivalente a 50% da renda do solo (valor residual) que ele deverá gerar, uma base rotineiramente usada nas negociações entre incorporadores e proprietários de terreno quando não há escassez demais nem de menos de terrenos incorporáveis na região. (Ver nota [2], abaixo).

3) O Coeficiente Básico, nesse caso, determina a proporção (Cb/C) dos m2 úteis totais produzidos pela qual a municipalidade nada cobrará. 

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[1] A valorização da terra esperada entre o momento da compra do CEPAC e o momento da sua utilização resulta em ganho líquido do proprietário do CEPAC. Dentre outras razões, é para recuperar parte do valor gerado nessa defasagem temporal que as OUCs paulistanas vendem CEPACs por “lotes” a cada etapa da operação, vale dizer, do desenvolvimento das obras de melhorias urbanas.

[2] No 2o leilão da 5a distribuição de CEPACs da Operação Urbana Consorciada Água Espraiada, em 14 de junho de 2012, o CEPAC foi oferecido e vendido pelo preço mínimo de R$ 1.282,00,* um valor muito próximo do aqui sugerido. Admitindo-se o preço de venda médio de R$ 7.500,00 por m2 privativo residencial como uma estimativa razoável, o preço do CEPAC efetivamente cobrado pela prefeitura de São Paulo corresponde a uma "cota de terreno" não de 30%, mas de exatos 34,2% - uma proporção próxima do provável nessa faixa de preço! (*Fonte: "Operação Urbana Consorciada Água Espraiada: Posição em 21/05/2014", São Paulo Urbanismo)

(http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/desenvolvimento_urbano/sp_urbanismo/arquivos/ouae/ouc_agua_espraiada_historico_leiloes_21_05_2014.pdf)

2012-07-10