Antônio Augusto Veríssimo
Arquiteto Urbanista, MsC em Planejamento Urbano e Regional.
Coordenador de Planejamento e Projetos da Secretaria Municipal de Habitação da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro
Coordenador de Planejamento e Projetos da Secretaria Municipal de Habitação da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro
Apresentação
O presente ensaio foi
escrito tendo como motivação uma viagem técnica realizada às cidades colombianas
de Medellin e Bogotá por uma equipe composta por integrantes da SMH - Secretaria
Municipal de Habitação da Prefeitura do Rio de Janeiro e do IAB RJ - Instituto
de Arquitetos do Brasil/Departamento do Rio de Janeiro, motivada pelos
trabalhos de implementação do Plano Municipal de Integração de Assentamentos
Informais – Morar Carioca, no ambito do Convênio estabelecido entre a SMH e o
IAB-RJ.[1]
O objetivo desta viagem
foi o de conhecer de perto os resultados das recentes realizações dessas
cidades no campo das intervenções em melhorias nos meios de transportes,
equipamentos urbanos e intervenções em habitação social e melhoramento de
bairros que hoje servem como referência para muitas cidades latino-americanas.
Os relatos recentes
sobre essas experiências tendem a valorizar sobremaneira o papel de alguns lideres
políticos empreendedores - sem dúvida de fundamental importância – mais trazem
pouca informação sobre as bases históricas, sociais, institucionais e legais em
que se apoiam essas conquistas, nem tão recentes. Sendo assim, o intuito do
texto que segue é revelar um pouco de informação sobre os processos sociais,
políticos e institucionais que fizeram da Colômbia um dos países detentores de
uma das mais avançadas legislações urbanas da América Latina.
Introdução
Pode parecer estranho que nós brasileiros, que historicamente
sempre estivemos vinculados em temas urbanísticos aos modelos europeus e norte-
americanos, estejamos agora buscando em cidades colombianas exemplos de
atuações exemplares em políticas e intervenções urbanas[2].
Mas sobre esta situação que pode parecer inusitada, vale a
pena ouvir o que disse Antanas Mokus -
prefeito eleito por duas vezes da cidade de Bogotá- em evento realizado naquela
cidade em 2003.
“A situação do Estado em
Colômbia é particularmente curiosa: de uma parte, não alcançamos cumprir por
completo as funções hobbesianas e, no entanto, de outra parte, estamos
avançados no cumprimento de uma agenda que em muitos países somente chegou a
cumprir-se, historicamente com bastante posteridade.” (SIVICKAS,2003)
Antanas Mokus nos fala da situação peculiar de seu país,
onde o governo central não conseguiu ainda exercer efetivo controle militar
sobre grande parte do seu território, dominado por grupos guerrilheiros, paramilitares
e narcotraficantes; mas onde as administrações municipais parecem possuir
condições efetivas para conduzir um processo de reforma urbana baseado em
poderosos instrumentos legais para o planejamento, gestão e financiamento do desenvolvimento urbano.
A Colômbia possui hoje um arcabouço legal que é fruto de
mais de quatro décadas de debates sobre reforma urbana. Essa reforma foi
motivada pela necessidade de dar solução para problemas resultantes de um
processo de crescimento acelerado e desordenado que foi exacerbado pela
situação de conflito permanente que assola o interior do país e que provocou em
diversas épocas um êxodo acentuado de trabalhadores do campo para as grandes
cidades.
No período de 1948 a 1958 o país vivenciou uma guerra civil
que motivou morte de mais de 180 mil pessoas e que teve como resultado a
formação dos grupos guerrilheiros FARC e ELN. Estes grupos, somados a outros de
paramilitares e narcotraficantes, dominam grandes áreas do interior e promovem
conflitos entre si ou com o exercito nacional que acabam por provocar a
expulsão de milhares de famílias que buscam nas grandes cidades condições de
segurança e sobrevivência.
O gráfico abaixo ilustra a evolução das taxas geométricas de
crescimento populacional no período de 1912 até 2005. Pode-se observar que as
principais cidades colombianas, Bogotá, Medellin, Cali e Barranquilla, no
período de 1938 a 1973, cresceram a taxas entre 4% e 8% ao ano, muito superiores,
por exemplo, à cidade do Rio de Janeiro que experimentou, no mesmo período,
taxa máxima de crescimento um pouco superior a 3% a.a.
Figura 1 Taxas geométricas de
crescimento da população
Fonte: Wikipedia.
Este intenso,
permanente e desorganizado afluxo de pessoas dos campos para as cidades,
resultou na formação de grandes assentamentos periféricos sem infraestrutura
adequada. Como consequência houve a ocupação de áreas de risco, sujeitas nos
casos de Bogotá e Medellin ao fenômeno dos corrimentos de solo e a fortes
processos erosivos, característicos dessas duas cidades.
As leis de Reforma Urbana de 1989 e 1997
Após quase
quatro décadas de tentativas frustradas, finalmente foi aprovada em 1989 a
denominada Lei 9ª, a Lei de Reforma Urbana da Colômbia. Esta lei introduziu no
ordenamento legal colombiano uma série de novos e poderosos instrumentos para a
gestão do solo urbano. Com a promulgação de uma nova Constituição em 1991,
houve a necessidade de adequação às novas normas estabelecidas na
Constituição; na Lei Orgânica do Plano de Desenvolvimento; na Lei Organica das
Áreas Metropolitanas; e a lei que criou o Sistema nacional Ambiental. Por este
motivo foi aprovada em 1997 a Lei 388. Esta nova Lei, além das adequações aos
novos diplomas legais, tratou de aprimorar e tornar mais efetivas as
possibilidades de aplicação dos instrumentos criados. Como afirmou um líder
empresarial do ramo da construção civil, antigo opositor e agora entusiasta da
lei de reforma urbana, finalmente se tinha uma “lei com dentes” e com
instrumentos fáceis de aplicar. (BORRERO, 2003)
Principais
instrumentos da Lei de Reforma Urbana
Podemos dividir de forma simplificada os instrumentos legais criados a
partir da lei de reforma urbana em três categorias: instrumentos de
planejamento, gestão e financiamento do desenvolvimento urbano.
Na primeira
categoria, planejamento, encontramos dentre outros os seguintes instrumentos
que merecem destaque:
Planos de Ordenamento Territorial (POT): são os instrumentos básicos para o desenvolvimento
do processo de ordenamento do território municipal. Definem-se com um conjunto
de objetivos, diretrizes, políticas, estratégias, metas, programas, atuações e
normas adotadas para orientar e administrar o desenvolvimento físico do
território e utilização do solo. Estes planos de ordenamento recebem distintas
denominações de acordo com o porte dos municípios. Denominam-se Planos de
Ordenamento Territorial quando se aplicam a municípios com população superior a
100 mil habitantes; Planos Básicos de Ordenamento Territorial quando se
destinam a municípios com população entre 100 mil e 30 mil habitantes e
Esquemas de Ordenamento Territorial quando elaborados para municípios com
população inferior a 30 mil habitantes.
Os Planos de Ordenamento
geram Programas de Execução que
definem, com carater obrigatório, as atuações sobre o território previstas no
POT. Os programas de execução definem
os programas e projetos de infraestrutura de transporte e serviços públicos que
serão executados em prazos estabelecidos pelas administrações municipais;
identificam os terrenos necessários para atender as demandas por habitação
social e os assentamentos a serem urbanizados, definindo os instrumentos para a
sua execução, seja por entidades públicas ou privadas.
Na segunda categoria temos os seguintes
instrumentos de gestão:
Declaratória
de perímetros de urbanização e edificação prioritários: a declaração de
urbanização e edificação prioritária é parte integrante dos programas de execução. Esta determina em
que prazo devem ser cumpridas as determinações do programa de execução estabelecido para a área delimitada. Caso
essas determinações não sejam cumpridas, ficam os terrenos sujeitos a processos
de alienação compulsória mediante o
processo de leilão público. O particular que adquira esses terrenos se
compromete a cumprir imediatamente o definido no programa de execução, não o fazendo, fica sujeito a processo
específico de desapropriação que impede qualquer tipo de ganho especulativo.
Planos
Parciais: são
os instrumentos mediante os quais se desenvolvem e complementam as disposições
dos planos de ordenamento para áreas determinadas do território municipal. Um plano parcial inclui a delimitação e
caracterização da área de operação urbana; a definição precisa dos objetivos e
as diretrizes urbanísticas específicas que orientam a correspondente operação;
os instrumentos de manejo do solo, captação de mais-valias, divisão de encargos
e benefícios, procedimentos de gestão, avaliação financeira as obras de
urbanização, junto com o programa de financiamento. Os planos parciais podem
ser propostos pela municipalidade, por comunidades organizadas ou por
particulares, desde que de acordo com os parâmetros estabelecidos no Plano de
Ordenamento Territorial.
Atuação
urbanística pública:
correspondem a ações de parcelamento, urbanização e edificações. Cada uma
dessas atuações compreende procedimentos
de gestão e formas de execução que são orientadas pelo componente urbano do
POT. Estas atuações podem ser desenvolvidas por proprietários individuais de
forma isolada; por grupos de proprietários associados voluntariamente ou de
maneira compulsória; por meio de Unidades
de Atuação Urbanística – UAU; diretamente por entidades públicas ou
mediante formas mistas de associação entre setor público e setor privado. No
caso das UAU a urbanização de uma unidade
implica a gestão associada dos proprietários dos terrenos que conformam a
superfície da área de projeto, mediante sistemas de reajuste de terras ou integração imobiliária, ou cooperação segundo a determinação do
correspondente plano parcial.
Sempre que a urbanização de uma UA
requeira uma nova definição do parcelamento do solo para uma melhor
configuração da gleba, ou quando esta seja necessária para garantir uma justa
distribuição dos encargos e benefícios; a execução da UAU se realizará mediante
o mecanismo de reajuste de terras ou integração
imobiliária prevista na lei.
Na terceira categoria temos os instrumentos
de financiamento ou de partilha dos custos e benefícios da urbanização.
Participação
em mais valias: são
fatos geradores da participação em mais valias a incorporação de solo rural ao
perímetro urbano; o estabelecimento ou modificação de zoneamento; ou aumento dos
potenciais de edificabilidade que resultem em usos mais rentáveis para o solo.
A lei de reforma urbana autoriza os
municípios a estabelecer uma taxa de participação em mais valias entre 30% e
50% sendo esta variação função de parámetros estabelecidos pela lei. O produto
arrecadado pelos municípios com a participação em mais valias, se destinam: a compra de terras ou imóveis para o
desenvolvimento de planos ou projetos de habitação de interesse social;
construção ou melhoramento de infraestrutura viaria, de serviços públicos
domiciliares, áreas de recreação, parques e áreas verde, recuperação e expansão
dos espaços de uso público; financiamento de infra estrutura viária e de
sistema de transportes de massa; programas de renovação urbana; pagamento de
indenizações por ações de aquisição voluntária ou desapropriação de imóveis
para programas de renovação urbana; fomento à criação cultural e conservação de
patrimonio cultural do município.
Os princípios
em que se fundamentam as normas de ordenamento territorial na Colômbia
Da função
social da propriedade: a Constituição de 1991 consagrou no ordenamento jurídico
colombiano o princípio da função social
da propriedade, já presente em constituições anteriores[3], e
adicionou a este o da função ecologica da
propridade[4].
Estes são princípios fundamentais do Direito Urbanístico e do Direito Ambiental
que consagram o conceito de que o direito de propriedade implica obrigações e
deveres e é assegurado desde que a propriedade cumpra uma função que harmonize
o interesse individual de seu proprietário com o interesse coletivo expresso em
norma legal.
A propósito de questionamento feito à
Corte Constitucional com relação a aplicação destes princípios, vale conhecer
um fragmento da Sentença C-006/93 emitida pelo Magistrado Eduardo Cifuentes.
“Como
parte integrante do conteudo do aludido direito à propriedade privada se deven
incluir, ao lado das faculdades dominiais, os deveres e obrigações
estabelecidos na lei, que traduzem os valores, interesses e finalidades sociais
que o titular deve cumprir como premissa da atribuição do correspondente
direito e de seu exercício. Neste
pespectiva, o interesse social e o interesse individual, sob o módulo da função
social, contribuem a conferir conteudo e alcance ao direito de propriedade”.
Da prevalencia do
interesse geral sobre o particular: resultante dos expostos anteriormente, este
princípio embasa a formulação de um conjunto de instrumentos legais que
condicionam o exercício da propriedade aos parâmetros limitadores estabelecidos
nos POT e seus instrumentos correlatos.
Da distribuição
equitativa de obrigações e benefícios. Este princípio fundamenta os intrumentos mais
inovadores e audaciosos da nova legislação colombiana, que tem a ver com o
financiamento do desenvolvimento urbano a partir das rendas extraordinárias
geradas, ou mais valias, pela sua própria dinámica. Este inovação apoia-se, no
entanto, em práticas já consolidadas, a exemplo da cobrança da Contribuição de Melhorias que surgiu na
legislação colombiana ainda nos anos vinte e que é de uso corrente nas
administrações municipais daquele país. Sua finalidade é financiar obras públicas
a partir das contribuições provenientes dos beneficiados diretos dessas intervenções.
É instrumento que goza de grande legitimidade porque cobra de quem se beneficia
diretamente das melhorias produzidas por certos investimentos públicos. Esta
contribuição possui, no entanto, limitações legais, já que não pode cobrar
senão um montante no máximo igual ao valor investido pelo poder público.
Portanto, não estabelece equivalência entre a valorização experimentada pelo
solo ou imóvel beneficiado e o montante investido pela coletividade (GONZÁLES,
2003).
Para
se ter uma idéia da importância da Contribuição
de Melhorias para as administrações locais colombianas, nos últimos 10 anos
apenas Prefeitura de Bogotá arrecadou mais de U$ 1 Bilhão que financiaram, ou
ainda estão financiando, um conjunto importante de obras naquela metrópole.
Outras oito cidades menores também arrecadaram recursos de mesma monta com este
instrumento no mesmo período. (BORRENO, 2010)
Um
exemplo é a cidade de Manizales, de 400 mil habitantes, que nos últimos três
anos investiu U$24,6 milhões em obras rodoviárias e projetos de desenvolvimento
urbano com recursos captados por meio da Contribuição
de Melhorias.(BORRERO,2010)
Instrumentos
de captura de rendas extraordinarias não são novidades nas legislações de
diversos países do mundo, entre eles Estados Unidos, Canada, paises europeus e latino americanos, entre
eles o Brasil. (SMOLKA,2003) Porém, nenhum nos parece tão explicito e
transparente quanto o caso colombiano. Um exemplo disso é o fato de que este
instrumento sofreu profundas contestações dos empreendedores privados
(construtores e incorporadores) que inicialmente se aliaram aos proprietários
de terras na contestação da lei de reforma urbana. A partir de uma experiência
prática ocorrida na cidade de Cali, perceberam que os instrumentos aplicados,
induziam a entrada de solo a baixo custo no mercado, favorecendo a atividade da
construção civil. A partir de então, passaram a ser defensores da lei de
reforma urbana e de seus instrumentos. (BORRERO, 2003)
Conclusões
O
presente texto não tem a pretensão de esgotar todos os aspectos da lei de
reforma urbana da Colômbia que possui uma série de outros instrumentos que se
assemelham aos já existentes em nossa legislação urbana; destaquei aqueles que
me pareceram mais inovadores e distintos da experiência brasileira. Ressalto,
por exemplo, a importancia dada ao plano, ao fisico territorial, a gestão, e
aos meios de obtenção dos recursos financeiros para a implementação das ações
planejadas.
Os
conceitos relativos a funcão social e ecológica da propriedade; da separação do
direito de propriedade do direito de construir; da ilegitimidade da auferição
de rendas estraordinárias (mais valias); da distribuição equitativa de custos e
benefícios da urbanização e da prevalencia do interesse social sobre o
particular, estão muito claros e presentes em toda a formulação da lei e seus
derivados.
Nós
também avançamos muito em termos de legislação e instrumentos de gestão urbana,
mas observando a experiência colombiana, me parece que ainda há espaço para
avançar mais e conquistar cidades melhores e mais democráticas. Onde grandes
eventos e investimentos em desenvolvimento urbano não sejam apenas mais uma
oportunidade de auferição de rendas extraordinárias para segmentos restritos do
mercado fundiário e imobiliário, mas sim de geração de riqueza coletiva a ser
reinvestida na oferta de mais e melhor cidade para todos os cidadãos.
A
despeito da existência em nossa legislação de instrumentos eficientes para a
gestão do solo urbano, muito poucas são as cidades que se dispuseram a
utliza-los, e mesmo assim de forma limitada. Alguns dos exemplos mais
conhecidos são as cidades de São Paulo, com suas operações urbanas e venda das CEPACs e a Cidade de Niterói com a
apliação da outorga oneroza do direito de construir.(SALANDIA,2011)
A
Cidade do Rio de Janeiro, a despeito de contar com instrumentos inovadores desde
a aprovação do Plano Diretor de 1992[6], apenas
em 2010 se dispôs a utilizar o recurso da venda das CEPACs para viabilizar
investimentos na área restrita de renovação do Porto. Por não aplicar os
instrumentos disponíveis na legislação, deixa de aproveitar a oportunidade criada com o boom
imobiliário resultante do anúncio das obras e das realizações vinculadas aos
grandes eventos que ocorrerão na cidade. A sua adequada utilização poderia
estar gerando para os cofres públicos municipais um volume fabuloso de recursos
próprios que a desobrigaria, pelo menos em parte, da rotineira e desgastante
busca de recursos junto aos organismos de financiamento federais e
internacionais.
Bibliografia
BORRERO,
Oscar. Evolução da posição dos gremios imobiliários e construtores ante as leis
de reforma urbana. In Reforma Urbana e Desenvolvimento Territorial. Bogotá:
LILP, 2003.
________.
Betterment levy in Colombia. Relevance, Procedures, and Social Acceptability. In
Land Lines, LILP, April 2011.
Constituição
Política de Colômbia 1991.
GONZALES,
Samuel Jaramillo. Notas sobre o mecanismo de participação em mais valias. In ibiden.
ISAZA,
Fabio Giraldo. A lei de desenvolvimento territorial – Lei 388/97 in ibiden.
Lei
388 de 1997.
SALANDIA,
Luis Fernando Valverde, A experiencia da Outorga Onerosa do Direito de
Construir no município de Niteró, RJ.
SIVICKAS,
Antanas Mokus. Palavras de Antanas Mockus Sivickas, in MALDONADO, María
Mercedes (Org.) Reforma Urbana e Desenvolvimento Territorial.Bogotá: LILP,
2003.
SMOLKA,
Martim O. A experiência e o debate colombiano no contexto da américa latina. In ibinden.
Wikipedia.
[1]
Desta visita técnica participaram, além deste autor, os arquitetos Pedro da Luz
Moreira e Ricardo Villar.
[3]
O princípio da função social da propriedade foi introduzido na Constituição
colombiana por inspiração de Leon Duguit, pensador frances, quando da elaboração
da Reforma Constitucional de 1936. (ISAZA, 2003)
[4]
Ver artigo 58 da Constituição Política de Colômbia 1991.
[5]
Pesquisa realizada na cidade de Manizales indicou que a cobrança e aplicação
dos recursos da contribuição melhorias naquela cidade contam com o apoio de
mais de 90% do pagantes/beneficiados. (in BORRERO, 2010)
