La Captura de Plusvalías en Proyectos de Accesibilidad Urbana en la Ciudad de Rio de Janeiro

Pedro Jorgensen Jr, arquiteto e urbanista 
(Escrito para a Conferencia da rede Alfa-Ibis em Valparaíso - Chile - Nov2003) 

(A reprodução e divulgação deste trabalho é bem-vinda, por qualquer meio convencional ou eletrônico, desde que conferido o devido crédito)

El uso de las plusvalías de suelo urbano en la ejecución de proyectos de accesibilidad urbana – infraestructuras y medios de transporte – y también en la ejecución de la política urbana tiene en Rio de Janeiro una historia marcada por ejemplos interesantes aunque muy fragmentarios, poco documentados y menos aún conocidos cuanto a su operacionalización y resultados económico-financieros.

En la primera mitad del siglo XX, el problema de la captura de plusvalías se presenta en la apertura de los túneles de acceso a Copacabana en los años 1892 (Túnel Velho) y 1901 (Túnel Novo) por la compañía concesionaria de los tranvías; en el plan de obras viales del alcalde Pereira Passos en la década de 1900-1910; y en la apertura de la Avenida Presidente Vargas en los años 1940. La apertura de los túneles se da por iniciativa privada con muy probable participación de la empresa responsable en los beneficios fundiarios. El programa de obras de Pereira Passos y la Avenida Presidente Vargas son proyectos de iniciativa pública que buscan financiarse con las plusvalías creadas en el ámbito de la propia actuación.

El tercero cuarto del siglo XX es marcado por un reflujo profundo del tema de la captura de plusvalías. Las inmensas inversiones estatales en infraestructura urbana son directamente financiadas por el endeudamiento externo. En el último cuarto, la crisis de la deuda repone la cuestión de la captura de plusvalías del suelo como fuente de financiación de programas y proyectos públicos, sea como sistema de tasación del “suelo creado” propuesto (pero jamás practicado) en el marco del Plan Diretor tardíamente aprobado el 1992, sea, más tarde, como formulación de “proyectos de ciudad” con recursos públicos y privados combinados, típicos de ola globalizadora de la virada del milenio.

1900-1950: plusvalías en proyectos de expansión y renovación urbana

La ocupación de la zona litoranea sur de Rio como producto de la combinación de acciones de propietarios fundiários de la compañía concesionaria de los tranvías y del gobierno de la capital está descrita en el clásico de la historia urbana de Rio Evolução Urbana do Rio de Janeiro, de Maurício Abreu, del que hemos tomado algunos datos esenciales.

Copacabana a inicios del siglo XIX

Con la emergencia en la cultura urbana de la proximidad del mar como valor público esencial, la empresa norteamericana Compañía Ferro Carril do Jardim Botânico (originalmente Botanical Garden Railroad Company), que desde el 1868 ejercía la concesión de servicios de tramways de tracción animal en la ciudad, manifestó en los año 1880 su interés en extender sus líneas a las “pintorescas cercanías de Copacabana” [Abreu, 1997], situadas detrás de los cerros que entonces limitaban la área urbana al aristocrático barrio de Botafogo.

Después de una acirrada discusión respecto a las condiciones de renovación de su contracto de concesión – debido a la precariedad de la red en las áreas ya servidas, ahora muy adensadas, y la falta de renovación del equipamiento – y también de la polémica establecida en el Consejo Director de la empresa misma respecto a la viabilidad económica del emprendimiento, la compañía obtuvo la autorización, solicitada el año de 1890, para la perforación del primero túnel hacia Copacabana, inaugurado el año 1892. En 25/08/1894, decía el relatório del Consejo Director a los accionistas: 

Túnel Velho

Dentro de cinco años, aquellos desiertos del Sahara (…) se convertirán en grandes poblaciones, hacia donde va afluir la población de la ciudad (…) No se puede dudar de la acción civilizadora de nuestro tranvías, que han llevado a los barrios afastados y desiertos el gusto y el conforto en la edificación de predios, la vida y el progreso, dilatando así su percurso, con aumento de renta. [Cit. en Abreu, 1997]

El año de 1900, la Jardim Botânico firma nuevo contracto con la municipalidad, en que se compromete, además de la ampliación de una serie de líneas, a abrir, en un plazo de cuatro años, un nuevo túnel hacia Copacabana. A la municipalidad cumpliría declarar de utilidad pública los terrenos necesarios a su implantación, además de autorizar el prolongamiento de las líneas de la concesionaria hacia Vila Ipanema, donde la empresa de propiedad del barón de Ipanema promovía la incorporación de nuevas parcelas a la área urbana [Abreu, 1997].

Queda aún por aclarar la exacta naturaleza de las relaciones entre la Companhia Jardim Botánico y los propietarios de tierras de esta parte de Rio (la Empresa de Construções Civis, la Vila Ipanema). Pero su probable estrecha colaboración puede ser inferida del ejemplo de la creación, aún en el año 1873, del loteamiento no litoráneo – más tarde barrio – de Vila Isabel, caracterizado por sua calles anchas y por el apuro proyectual de su boulevard central terminado por una gran plaza, por iniciativa del Barón de Drummond, al mismo tiempo propietario de las tierras y concesionario, desde el 1872, de la Companhia de Ferro-Carril de Vila Isabel.

Aunque se trate de una época en la que la industria de transporte urbano aún no se presente como intrínsecamente deficitaria y dependiente del subsidio estatal directo, parece poco probable que los gastos de apertura de los dos túneles hacia Copacabana ayan sido enteramente amortiguados por el negocio de transporte de pasajeros. Valdrá la pena investigar la hipótesis de que la captura de las plusvalías de aquellas que durante toda la segunda mitad del siglo XX vendrían a ser las tierras más valorizadas de Rio hace parte del esquema de financiación de su apertura.

En la primera década del siglo XX, la ciudad de Rio pasa por un amplio programa, de corte modernizador y higienista, de obras de apertura y ampliación de las calles del Centro de la ciudad, impulsado por el alcalde Pereira Passos. Las principales actuaciones son la apertura de la Avenida Central (hoy Rio Branco) y la Avenida Mem de Sá. Claramente influenciado, en sus aspectos formales, políticos y de gestión por las reformas parisienses de Haussman, en plan Pereira Passos promueve, “en la mayoría de los casos, la expropiación de más edificios do que los necesarios para la ampliación de las calles. Visaba con eso la venta de los terrenos remanecientes (y ahora valorizados) después del término de las obras, para el resarcimiento de una gran parte de sus costos”. [Abreu, 1997].

Tratase de la aplicación práctica del mismo principio defendido ya en el año 1863 por la Organización Plan Regulador de la Municipalid de Buenos Aires, sobre “Recuperación de Plusvalías por Obras y Servicios Públicos”, donde se define que “el Estado debe adquirir tierras antes de la realización de obras públicas, para evitar que el trabajo y las inversiones realizadas para la realización de obras y las prestaciones de servicios públicos, que determinen el mejoramiento sensible en el estado de mantenimiento de una área determinada, reporten beneficios solamente a los propietarios de inmuebles compreendidos en la misma” [Clichevsky, in Smolka y Furtado, 2001].

La culminación de ese sistema de captura de plusvalías es el proyecto de apertura, en inicios de los años 1940, de la Avenida Presidente Vargas, la versión carioca de la Avenida de Mayo en Buenos Ayres.

Con sus 100m de ancho, el eje monumental de acceso oeste al centro de negocios de la ciudad - rematado, como se ve en la foto, por la fachada posterior de la Igreja da Candelária -, demandó  la demolición de manzanas enteras del centro antiguo, incluyendo algunas iglesias más pequeñas y contenía en su proyecto nuevas parcelas cuya venta por parte del Estado propietario debería cubrir los gastos del proyecto con expropiaciones y obras. Las parcelas quedaban de frente para la nueva avenida y fueron concebidas según el mismo modelo de edificaciones comerciales sobre el paseo (galerías) dibujado por el urbanista francés Alfredo Agache en los años 1920 para la Esplanada do Castelo.

En el proyecto de la Avenida Presidente Vargas, la estimativa de los gastos con expropiaciones y obras y, por otro lado, la del valor de venta de las nuevas parcelas creadas componen el “cuadro contábil” del Proyecto de Ley que crea el proyecto en el plan institucional. Dichas parcelas han constituido la garantía de préstamos especiales obtenidos en el Banco do Brasil para la ejecución de la obra. Según Oliveira Reis, “autorizadas por dicho decreto, se han instituido las Obrigacões Urbanísticas da Cidade do Rio de Janeiro, con valor nominal igual al valor venal prefijado de los lotes urbanizados a los cuales estaban vinculadas. Por primera vez ha sido empleado ese tipo de letra hipotecaria, que, una vez emitida por la municipalidad, esta pudo caucionar en el Banco do Brasil para obtener el préstamo de la totalidad del emprendimiento, (evitando) así, el aumento de los impuestos o el recurso a la tasa de mejoras (…) Los lotes serían (posteriormente) vendidos por el Banco do Brasil que, de esa manera, se pagaría del valor nominal, acreditando-se a la municipalidad el saldo por ventura  alcanzado en la subasta". [Oliveira Reis, cit. en Abreu, 1997].

No se encuentran disponibles datos del resultado final de dicha operación. La posibilidad de que, como dicen antiguos funcionarios de la municipalidad, el resultado final no haya sido jamás consolidado ni evaluado, es un tema crucial que tiene que ver no solamente con la consideración general de que las “interferencias políticas” impiden la conclusión  e evaluación de los grandes proyectos urbanos, pero también con el problema del tipo de institución y de reglas gerenciales y de control social necesarias en el ámbito público para llevarse al cabo una operación urbana compleja de largo plazo.

1950-1980: las grandes infraestructuras y la crisis de gestión del suelo

No hay, probablemente, en el “desarrollismo” brasileño del post-guerra, ejemplos significativos de proyectos de vialidad y transportes en la ciudad donde se ha lanzado mano de las diversas modalidades de captura de plusvalías. La probable explicación radica en el hecho de ser esta una época de relativa hartura de préstamos internacionales, por un lado, y por otro en el carácter mismo de las instituciones de la dictadura de 1964-1980, tendiente a la “normalización” y “corporativización” absoluta de la vida política y la administración pública, y por tanto antitética a la idea de “concertaciones”.

En el período de la planificación tecnocrática centralizada, la revolución de la vialidad se convierte en paradigma de progreso y de la propia planificación urbana. Las obras públicas son 100% públicas, ejecutadas con capital de préstamo, y visan estrictamente constituir infraestructura para el desarrollo económico del país. En Rio de Janeiro, donde el gobierno municipal y la agencia metropolitana eran ejercidos por representantes directos del poder central, esto significó la construcción de una inmensa red de autopistas elevadas y túneles hacia la Zona Sur y Barra da Tijuca, el puente de 13 km de largo entre Rio y Niterói (aceso a Região dos Lagos) y el Metro.

Las obras viales del período “desarrollista” – desde la fase democrática pero sobretodo en la fase dictatorial – hacen un inmenso programa no escrito de inversiones públicas que valorizan al por mayor todas las tierras litoráneas de la ciudad y que destruye sin piedad una inmensa cantidad de bienes públicos y privados en los barrios históricos de la ciudad y otros donde vive la población no afluyente. Un claro proceso, por el que han pasado muchas ciudades en el mundo, de causación de minusvalías del suelo resultantes de las inversiones públicas en infraestructuras de transporte.

Elevado da Pça XV

Los ejemplos más significativos de ese proceso son: (1) la demolición del bellísimo mercado de la Praça XV, de proyecto y ejecución en estructura metálica importados de Inglaterra, para la construcción de una autovía elevada (semejante a las que existen en Boston y Génova) y que hoy es el gran obstáculo urbanístico y ambiental al proyecto de recuperación de la zona portuaria; (2) la construcción de la autopista elevada Paulo de Frontin que conecta la zona sur y el túnel Rebouças a las autopistas de acceso metropolitano por sobre la antes bellísima calle Paulo de Frontin en el barrio Rio Comprido;  y (3) el total cercamiento y posterior invasión del barrio histórico de São Cristóvão por una inmensa red de autopistas elevadas de acceso a la zona sur de la ciudad. Ya en los años 80, la  Linha Vermelha prolonga el elevado Paulo de Frontin sobre las calles Bela y Figueira de Melo.

Elevado Paulo de Frontin

Pero lo más característico del desinterés por la gestión del suelo urbano en esa época aparece en la construcción del Metro de Rio, a partir de 1975. Duran ya décadas las pendencias patrimoniales (resultantes de los sucesivos cambios históricos del estatuto de Rio como ex-capital federal y  ex-ciudad-Estado) entre los gobiernos federal, el gobierno estatal promotor de las expropiaciones y el municipal, además de otras pendencias entre la compañía estatal del Metro y las constructoras creedoras de sus deudas. Hubo también, en la década de 1980, producto de un movimiento político defensivo de origen popular, la decretación de la totalidad de los remanecientes como “zonas  verdes y de interés público”, lo que contribuye para la existencia de una zona urbana lineal no estructurada a lo largo de la Línea 1. Tampoco la municipalidad tiene hasta el día de hoy ningún plan urbanístico claro para el suelo remaneciente de las expropiaciones.

El destino de las tierras expropiadas y tierras públicas afectadas no tuvieran ningún papel explícito en el plan inicial de implantación del Metro, cuyos cuadernos daban cuenta exclusivamente de los esquemas, gráficos y tablas de aplicación del modelo de planificación de los transportes, conocido como “4 etapas”, en esa época en el máximo de su prestigio. Siguiendo estrictamente la máxima de la planificación de los transportes según la cual ese constituye una “demanda derivada”, una “variable dependiente” a servicio de los usos “finalísticos” del suelo, el Metro ha sido concebido como un transportador de gente y no como un proyecto de desarrollo urbano.

1980-1990: Normativa, Plan Director y Suelo Creado

Es en el interior de la época “rodoviarista”, y como respuesta histórica a la promoción “desarrollista” de la desigualdad, que madura una cultura socialmente progresista de la planificación ‘normativa’ de la ciudad – pero también muy poco atenta a los aspectos gerenciales del urbanismo – responsable por el primer intento de implantación sistémica de capturas de plusvalías de cara a la equidad social.

Principal producto urbanístico de los años 1980, el Plano Diretor Decenal de la ciudad tardíamente aprobado el 1992 se propone traducir en las normas urbanísticas de la ciudad la primacía de las banderas sociales básicas del movimiento por la Reforma Urbana y la Constituyente del 1988. Toda su atención está dedicada a afirmar el carácter social de la propiedad del suelo urbano y a crear una compleja estructura normativa general, regional y local capaz de realizar democráticamente un ordenamiento urbanístico capaz de transferir plusvalías de las zonas más ricas para las más pobres de la ciudad.

En el sistema normativo del “suelo creado” – aprobado en el Plan pero jamás reglamentado y tampoco aplicado – todo aprovechamiento por encima del índice 1 válido para toda la ciudad y dentro de los límites a ser establecidos “a posteriori” en 55 Projetos de Estruturação Urbana locales (PEUs), deberían pagar un valor proporcional a la valorización fundiaria del barrio, destinado al Fondo de Desarrollo Urbano.

La captura de plusvalías no estaría vinculada a ningún proyecto o sector particular de servicios urbanos sino que destinada a financiar programas de reducción de la desigualdad del acceso a la vivienda y a los servicios urbanos básicos. A la misma finalidad se destinarían los recursos recaudados por otras formas más bien puntuales de “flexibilización” de la normativa, como el Impuesto Progresivo y las Operaciones Interligadas, aquel nunca aplicado y esas reglamentadas y aplicadas en un marco muy polémico en sus propósitos urbanísticos y métodos administrativos.

A pesar de su insuceso práctico (probablemente por agotamiento del impulso democratizante y igualitarista de la Constituyente del 1988), y del hecho sumamente contradictorio de existir en un ambiente administrativo completamente inadecuado a las complejas tareas de gestión que tal sistema supone – el Plan mismo no menciona ninguna necesidad de capacitación y cambio de cultura de la máquina pública para aplicarlo – el sistema de “suelo creado” del Plan de 1992 de Rio de Janeiro es una clara afirmación de la captura de plusvalías como eje de una política distributivista de gestión del suelo urbano muy necesaria y cada vez más actual.

1990-2000: globalización y alternativas de financiación

En la década de 1990, las exigencias de la economía globalizada de servicios promueven cambios profundos en la estrategia de gestión de ciudad, afectada por el bajo crecimiento económico, la contención forzosa del gasto público, la desigualdad y la informalidad crecientes. La estrategia de desarrollo adoptada por la municipalidad prevé actuaciones públicas “puntuales y ejemplares” (programas Favela-Bairro, Rio-Cidade), al lado de una nueva generación de concesiones de servicios urbanos (Linha Amarela, Mobiliario Urbano) y planificación estratégica orientada hacia la “integración competitiva” de la ciudad al mercado mundial de centralidades, turismo y grandes eventos (proyectos Teleporto, Frente Marítima, Olimpíadas 2004). El milenio empieza con proyectos de revitalización del Puerto, el Panamericano del 2007 y el Museo Guggenheim.

En ese contexto, la tendencia es que la captura de plusvalías pase de instrumento general de gestión redistributivista del suelo a medio puntual de movilización de recursos no oriundos del endeudamiento, sea por la vía de la concesión de servicios sea por la vía de la captura anticipada e integración de las plusvalías inmobiliarias al esquema de financiación de proyectos urbanos.

Pero entre la tendencia y su materialización hay, dentre otros problemas, un herencia de despreparo de la administración para la gestión de proyectos complejos, que exigen, además de la efectiva delegación de autoridad por parte del jefe del ejecutivo, la formación equipes multidisciplinares con un amplio dominio de técnicas de diseño y derecho urbano, ambiental y administrativo, manejo de variables urbanísticas, ingeniería de transportes, sociología, economía y evaluación de proyectos.

Las consecuencias más probables son, entonces, (1) la pérdida de oportunidades de formulación y realización de proyectos (2) la transferencia integral de la fomulación y gestión de los proyectos públicos a manos privadas, y (3) la verticalización de los procesos de negociación y decisión, realizados en círculos cada vez más estrechos y inaccesibles al escrutinio público.

La construcción de la Linha Amarela – autopista expresa de 25 km de extensión conectando Barra da Tijuca (zona de altos ingresos y expansión inmobiliaria) al Aeroporto Internacional y a las autovías metropolitanas – es un interesante ejemplo de las dificultades recurrentes la Administración con la gestión de proyectos específicamente urbanos. Proyecto público ejecutado con inversiones privadas, en régimen de de concesión, y primera vía urbana con sistema de peaje en Brasil, la LA es al mismo tiempo un marco de los nuevos tiempos de “financiación alternativa” y de la permanencia de la cultura rodoviarista “no-plusvalías” de los años 60-70.

En la concepción del proyecto, la municipalidad ignoró no solamente cualquier expectativa de valorización del suelo servido por sus accesos (el proyecto original no preveía ningún acceso intermedio) como también la hipótesis de “expropiar más que lo estrictamente necesario” para financiarse parcialmente con la venta  o exploración de las tierras urbanizadas. En verdad, el diseño de las expropiaciones generó una gran cantidad de remanecientes legalmente inaprovechables, que fueron inmediatamente ocupados por viviendas precarias e informales. El carácter expreso de la vía (no puede haber frentes de lotes) no solamente impide la circulación de sistemas de transporte público como la hace un lugar enteramente dependiente de sistemas especiales de vigilancia pública, lo que constituye costo adicional a la colectividad.

2000: el manejo de las plusvalías del suelo en los proyectos públicos es posible?

Por fin, vale mencionar dos iniciativas de carácter más bien experimental desarrolladas en el año 2000 en el ámbito de la Secretaria de Urbanismo, de formulación de proyectos urbanos parcialmente financiables con plusvalías extraídas del uso intensivo de las prerrogativas públicas de manejo y gestión de los factores de valorización del suelo privado –  transferencia de edificabilidad, economías de escala, externalidades positivas, economías de urbanización – dentro del marco general de las leyes vigentes.

Tratase de los estudios Reestruturação da Área Central de Madureira y la Operação Urbana Barão de Mesquita.

El primero resulta de la inminente liberación, total o más probablemente parcial, de una área de 3km de largo por 100m de ancho en la centralidad suburbana de Madureira, de propiedad de la concesionaria de energía eléctrica de la ciudad, hoy ocupada por líneas de transmisión de energía en vías de transformación tecnológica.

Con una población de 360 mil habitantes, Madureira fue en el pasado una centralidad comercial de primera orden, estructurada por la presencia singular, a una distancia de menos de 200m, de estaciones de dos de los sistemas de ferrocarriles que han estructurado los suburbios de la ciudad. La crisis histórica de inversiones en los sistemas de ferrocarriles, además de limitación a la accesibilidad rodoviaria debido a los mismos ferrocarriles de superficie, son factores causales de la decadencia comercial de Madureira en los últimos 30 años.

La propuesta asume que la municipalidad, (1) al crear una normativa urbanística especial en términos de escala y localización de los emprendimientos privados, dentro de los límites medios de ocupación del suelo establecidos por el Plan Director, (2) al manejar en plan de suelo para crear amenidades de interés de los incorporadores inmobiliarios y (3) al ejercer por otro lado su poder discricionario de afectar la tierra para la ejecución de un nuevo plan vial, servicios públicos y vivienda social, estaría en condición de concertar con la compañía de electricidad la donación de tierras suficientes para la implantación de su programa.

La totalidad del suelo hoy ocupado por las líneas de transmisión sería, en términos generales, repartido en tres porciones: (1) el suelo necesario para el paso de las líneas de nueva tecnología, (2) el suelo destinado a inversión inmobiliaria privada como parcelamiento aprobado por la municipalidad, y (3) el suelo destinado a los bienes públicos de carácter social (vivienda, guarderías, etc) y el destinado a la accesibilidad general y a la valorización del ambiente público (calles, avenidas, parques, plazas).

Un aspecto complementar del proyecto es la consolidación del centro comercial de Madureira como una gran área de trasbordo de pasajeros. Debido a la singular localización de la centralidad, Madureira es el centro de convergencia de sistemas de transportes que vienen de algo como 10 diferentes direcciones urbanas, de las cuales 4 por ferrocarriles (2 líneas radiales) y las demás por autobuses. La compañía concesionaria de los ferrocarriles urbanos estima que por las estaciones de las dos líneas (Magno y Madureira) circulan diariamente, entre usuarios de los ferrocarriles y peatones, cerca de 800 mil personas. La localización de las estaciones constituye una forma especial de “economía de aglomeración” muy favorable a la creación de un gran centro comercial integrado con una tercera estación – de autobuses y/o VLT.

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La segunda propuesta, la “Operación Urbana Barão de Mesquita”, trata de la captación de recursos del mercado inmobiliario de la región de Tijuca y Vila Isabel, con cerca de 470 mil habitantes, para la implantación del antiguo proyecto de ampliación del principal eje de circulación de la región. Con ello, se busca restablecer la legibilidad de la red vial – desintegrada por las adaptaciones promovidas por la ingeniería de tráfico de los años 60 para el pasaje de los flujos radiales de tráfico barrio-centro – y crear condiciones de implantación de un sistema de transporte público de tipo “metro de superficie”.

La propuesta parte del principio que las partes de los lotes  privados afectadas por los planos públicos de cambio de alineación de vías, y que son objeto de donación compulsoria previa (cuando de la renovación edilicia) a la municipalidad – práctica muy antigua en Rio de Janeiro – contienen una edificabilidad que la normativa atribuye al suelo privado pero de que nadie se utiliza. Por otro lado, el sistema de implantación progresiva de la ampliación de las vías por donaciones compulsorias puntuales tiene un límite insuperable cuando se acaba el estoque de lotes con remanecientes aprovechables para la edificación. De manera que el tiempo necesario para la implantación progresiva del plano de alineaciones por el funcionamiento “natural” del mercado es infinito.

El plan propone un mecanismo de “transferencia onerosa” de la edificabilidad correspondiente a las partes afectadas de los lotes, que podrían ser utilizadas por los constructores adquirientes como edificabilidad excedente a la de la normativa en otras partes de la misma región, según un plan aprobado por la Câmara como enmienda a esa misma normativa.

Se han hecho pesquisas y cálculos respecto a los precios que el mercado pagaría por m2 de edificabilidad excedente y se concluyó por la viabilidad de un plan de recaudación de 5 años, suficiente para la expropiación de los lotes con remanecientes inaprovechables en el ámbito privado. Se admite que la ejecución misma del plan impulsaría la renovación de los lotes aprovechables y que la municipalidad se quedaría con los remanecientes no destinados al vial para ejecución de vivienda social y otros programas. El Tesoro de la municipalidad arcaría con las obras viales.

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La idea subyacente a los dos estudios formulados por la Coordenadoria Técnica Urbanismo el año de 2000 es la de que la normativa no es una entidad rígidamente fija, pero tampoco es flexible a depender de la cantidad de dinero con que la pueda comprar el emprendedor privado a su arbitrio. Se trata más bien de considerar que el proceso de urbanización es la realización continua de inversiones públicas y privadas en la ciudad y que la mejor normativa urbanística no es aquella que pretende preverlo todo, sino que la que fija las reglas con que el sector público puede optimizar la aplicación de sus constantes y variables en el espacio y el tiempo.

La conclusión a que llegamos hasta el momento es la de que existe un campo efectivo de aplicación de las ideas de recuperación de plusvalías por el Estado en el marco de los proyectos públicos. Pero para concretizarlo, la ciudad necesita, antes de todo, desarrollar la capacitación de una nueva generación de gestores-proyectistas en el ámbito de la administración urbanística.      

                                                     Rio de Janeiro, Octubre 2003

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Referéncias bilbliográficas:

ABRAMO, Pedro (Org). Eperiências Internacionais de Operações Urbanísticas – Métodos de Avaliação Econômica e Gestão de Projetos. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da UFRJ/Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 2001.

—— Cidades em Transformação: Entre o Plano e o Mercado – Esperiências internacionais de gestão do solo urbano. Rio de Janeiro, Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da UFRJ/Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 2001.

ABREU, Maurício. Evolução Urbana do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, IPLANRIO, 1997.

SECRETARIA MUNICIPAL DE URBANISMO, Operação Urbana Barão de Mesquita. Rio de Janeiro, Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 2001

—— Plano Diretor Dencenal da Cidade. Rio de Janeiro, Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 1993

—— Estudo para Reestruração da Área Central da XV RA – Madureira. Rio de Janeiro, Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 2000.

SMOLKA, Martim e FURTADO, Fernanda. Recuperación de Plus Valías en América Latina. Eurelibros, 2001.

2011-11-18

Ajude um niteroiense a chegar ao metrô da Carioca

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Dizer asneira é um direito democrático inalienável, sagrado mesmo, eu ousaria dizer; um sacrifício necessário. Assim como perder gols regularmente é o preço da glória artilheira, dizer asneiras é a sina dos opiniáticos e dos consultores. Só não dizem nunca asneiras os verdadeiramente sábios e os burocratas empedernidos – os primeiros porque são raros e, em geral, modestos demais para abrir a boca, os segundos porque, embora numerosos, jamais se arriscam: se atêm, por natureza, ao terreno seguro do já assentado e à opinião dos chefes.

Digo isso porque esta pequena crônica foi inspirada por uma asneira colossal, expelida por um desafortunado profissional da opinião abalizada. Faz alguns anos, em uma reunião de trabalho numa importante organização pública, ao ser inquirido sobre a validade de uma estação do Metrô na Praça XV o desavisado especialista em transportes urbanos respondeu: “Não é relevante; as mais recentes pesquisas O-D (origem-destino) mostram que a maioria das pessoas que saem das barcas se dirige às imediações da própria Praça XV”.

Mergulhão da Praça XV

Ora, como poderia ser diferente - apenas pensei, por estar de "penetra" na reunião -, se da Praça XV só se pode sair a pé ou pegando ônibus tresloucados num subterrâneo fétido, sujo, escuro, inseguro e desconfortável – que sequer foi feito para integrar o sistema de transporte urbano do Rio, mas para desobstruir a vista do Paço Imperial?

Compartilho com os leitores uma experiência pessoal: na época em que precisava fazer uma visita mensal ao IASERJ, na Praça Cruz Vermelha, eu me mudei para Niterói. E como se vai de Niterói à Cruz Vermelha? Desalentado com a perspectiva de passar horas dentro de um ônibus no corredor polonês Ponte-Francisco Bicalho, para depois ter de saltar na altura da Praça da República e caminhar um longo trecho final, decidi ir de barca. Afinal, a Cruz Vermelha é logo ali. Quem sabe eu descobriria algum ônibus na Praça XV, ou no Castelo, que me deixasse lá? Pur(t)a asneira! Acabei indo a pé, primeiro por entre os escolhos do trecho Pça XV-Carioca, depois pelo interminável deserto modernista da Av. Chile e, finalmente, pela sua continuação protomodernista, o plano pós-agacheano inacabado (como o da Rua da Lapa) da Henrique Valadares. Cheguei vivo, é claro, porém (era verão) suado como um estivador e queimado de sol como um vendedor de picolé.

Av. Chile

Agora suponha o leitor que, mesmo com a péssima qualidade atual do serviço de barcas, houvesse na Pça XV uma estação de Metrô para a Carioca, Cruz Vermelha e Estácio e que o Mergulhão fosse uma estação de BRT com opções para as Zonas Norte e Sul. Qual seria a opção de milhares de pessoas que diariamente gastam horas em viagens de ônibus pela ponte Rio-Niterói para chegar aos seus destinos no Rio de Janeiro? (Semana passada uma amiga me disse que gasta 2h30m diariamente só para ir de Itaipuaçu a Botafogo - de carro até São Francisco e depois... ônibus!!! E ela trabalha quase dentro da Estação do Metrô!) Eu apostaria o meu HD com o colega transportista!

Na verdade, qualquer estrutura que meramente facilitasse ao usuário das barcas chegar ao Metrô da Carioca teria um impacto tão claro na decisão dos niterioenses que a atual concessionária do transporte na Baía de Guanabara seria obrigada, como um técnico de futebol que perde três partidas seguidas, a pedir o chapéu e entregar o serviço a mãos mais competentes e empreendedoras.

Antes, porém, de postar um artigo com uma explicação urbanística de porque considero de uma cegueira asnática e inaudita, típica do desplanejamento contemporâneo, a decisão de jogar para as calendas gregas a ligação metroviária Estácio-Carioca-Pça XV, eu me arrisco a sugerir aos meus leitores uma solução banal para ajudar os pobres niteroienses a chegar ao metrô da Carioca sem ter de dar a volta pelo Caju: uma simples esteira rolante sobre a Praça do Expedicionário e os canteiros centrais da rua Almirante Barroso e começo da Av. Chile. (Na verdade, essa solução aumentaria ainda mais a renda média por habitante de Niterói, com centenas de novos moradores funcionários da Petrobrás, Caixa Econômica e BNDES).

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Aos que supõem cara, ou complicada, a manutenção da esteira rolante, eu digo: esqueçam-na! Façam apenas uma passarela metálica, leve e bonita (será impossível?), a ser desmontada quando venha o Metrô, mas que poupe ao cidadão a corrida de obstáculos que é a caminhada da Praça à Carioca e lhe permita sair com seu bilhetinho integrado de dentro da Estação das Barcas e chegar em sete minutos de caminhada tranquila à estação do Metrô. Na Europa e em Nova York, acho até que em Buenos Aires, há enlaces de metrô mais longos do que isso. É claro, teria de ter um concurso de projeto – o que não foi feito no caso do arquejante (!) viaduto metroviário da Francisco Bicalho (que, como disse uma amiga, nem redondinho é) nem no da arcaica (!) superpassarela da Estação Cidade Nova.

Se essa ideia, caro leitor, parece-lhe uma asneira urbanística, faça o favor de pô-la na minha cota democrática, como fiz com a opinião do fellow transportista. Acho que eu, tanto quanto ele, ainda conservarei algum crédito na praça.

2011-11-18

Cuenya 2011: Grande Projetos Urbanos

Carajillo de la Ciudad, Año 3 - Octubre 2011, por Beatriz Cuenya*
https://cafedelasciudades.com.ar/carajillo/10_art1.htm

Grandes proyectos y sus impactos en la centralidad urbana

Introducción
Este trabajo examina las mega operaciones de renovación urbana de iniciativa pública, mediante las cuales áreas relegadas se reconfiguran como nuevas centralidades: entornos construidos, destinados a albergar infraestructuras y servicios de alto nivel, dirigidos a una demanda de alto poder adquisitivo, que usualmente excede el ámbito local para incluir a empresas, usuarios e inversores nacionales e internacionales. 

 

Projeto Puerto Norte, Rosario, ARG

Los grandes proyectos de este tipo expresan un nuevo paisaje físico y social de la centralidad urbana, en el contexto de la globalización. Ellos sintetizan los importantes cambios que han experimentado las metrópolis modernas en la organización espacial de las actividades, en el diseño del entorno construido, en los estilos de consumo y de vida de la población – particularmente de las elites – así como en los modos de gestión pública del este entorno durante los últimos 30 años.

La literatura sobre globalización y reestructuración económica proporciona un poderoso marco conceptual para analizar e interpretar las principales causas que han conducido a multiplicar estos nuevos artefactos urbanos en la mayoría de las grandes metrópolis. Se sabe menos acerca de cómo se construyen localmente estos proyectos que dan lugar a “nueva geografía urbana” y cuáles son sus impactos. Esto implica interrogarse sobre los intereses que modelan las prácticas de los agentes y explican los comportamientos urbanos que han surgido debido a la reestructuración económica postfordista.

El propósito de este trabajo es, en primer lugar, argumentar que los grandes proyectos producen modificaciones claves en la estructura de la centralidad urbana. En segundo lugar, identificar cuáles son los intereses dominantes que contribuyen a promover esos cambios. Finalmente delinear algunos conflictos que allí se derivan. El análisis se basa en la literatura sobre las nuevas formas urbanas que surgen con la globalización, y en estudios propios sobre grandes proyectos impulsados en Argentina en las dos últimas décadas: Puerto Madero y Proyecto Retiro, en Buenos Aires. Y Puerto Norte en Rosario. (..)

Acesse o artigo completo pelo link
https://cafedelasciudades.com.ar/carajillo/10_art1.htm

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* Arquitecta. Doctora en Urbanismo, Delft University of Technology, The Netherlands. Investigadora y Directora del Centro de Estudios Urbanos y Regionales – Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CEUR-CONICET). Buenos Aires, Argentina.

Duas ou três coisas que sei dela (a Outorga Onerosa do Direito de Construir): a natureza residual do valor da terra

Montagem: À beira do urbanismo

No primeiro artigo da série Outorga Onerosa do Direito de Construir, postado em 23-05-2011, eu a defini como “contrapartida que os incorporadores pagam à municipalidade pelo licenciamento de construções que intensifiquem o uso do solo além de certo limiar, sobrecarregando as infraestruturas e promovendo a sobrevalorização da terra”. Disse, também, que esse tema é um “excelente veículo para o debate sobre a formação e repartição da renda do solo urbano”. Prossigamos, pois.

Para entender como funciona a OODC é preciso ter em mente a natureza residual do valor da terra.

A terra, insumo sine qua non da produção de habitações e outros produtos imobiliários, é um bem natural e irreprodutível. E como não se trata, neste caso, da terra bruta, mas de terra urbanizada e bem localizada em relação aos demais recursos urbanos (comércio, serviços, amenidades), estamos falando de um insumo irremediavelmente escasso, um bem de “oferta fixa”.

Assim sendo, o seu preço, que em nenhum caso pode ser estipulado com base em custos de produção e margens de lucro, dado que a terra não se produz, tampouco resulta de ajustes sucessivos entre quantidades demandadas e ofertadas, dado que a terra não se reproduz, é produto de um processo de alocação determinado pelas ofertas (de renda) sucessivamente mais altas – um vasto leilão social sem leiloeiro.

Quanto vale, então, um terreno urbano?

Os avaliadores de imóveis chamam de método direto de avaliação de um terreno aquele que se baseia na pesquisa de preços já praticados (método comparativo de mercado): um imóvel vale tanto quanto outros já negociados na região, que possam ser considerados similares, por si sós ou mediante técnicas de 'homogeneização', ou ainda, mais modernamente, que possam ser ajustados a uma curva de regressão matemática. Com isto, permanece aberta a questão: como se formou o preço desses outros imóveis? Como estimar, por outro lado, o preço de um terreno urbano isolado em um contexto de raras transações?

A resposta se obtém pelos métodos que os avaliadores chamam de indiretos, baseados no princípio da renda que os terrenos, ou imóveis, são capazes de gerar. Esses métodos têm a virtude de explicar como se formam os preços da terra urbana. 

Em se tratando da incorporação imobiliária de terrenos situados em áreas urbanizadas, o método mais utilizado é aquele chamado de residual dedutivo, que estabelece o preço máximo admissível de transação de um terreno. 

A figura abaixo representa a estrutura geral do método residual dedutivo de avaliação de terrenos urbanos, 'espelho' da estrutura do empreendimento imobiliário mais rentável (questão crucial à qual teremos de retornar) que o terreno é capaz de abrigar num momento dado, composta de receita, custos, retorno de capital e, finalmente, renda da terra.

É nesse método, o mesmo utilizado pelos incorporadores para estimar a viabilidade e lucratividade de seus empreendimentos, que nos basearemos para construir um modelo explicativo do significado econômico da edificabilidade dos terrenos urbanos e, consequentemente, da Outorga Onerosa do Direito de Construir.

O máximo valor de transação admissível do terreno onde será construído o edifício da figura é dado pela subtração, à receita total que ele irá gerar com a venda das unidades (Valor Geral de Vendas ou, simplesmente, VGV), dos custos totais do empreendimento e do custo, ou retorno, de capital (geralmente expresso como proporção do VGV). Na indústria da incorporação costuma-se designar o retorno de capital pelo termo Taxa Mínima de Atratividade (TMA), que é a taxa mínima de retorno do capital abaixo da qual o empreendimento não é economicamente viável, ou interessante, do ponto de vista do empreendedor. 

O resto, ou resíduo, da subtração acima descrita constitui, precisamente, a renda da terra gerada por este empreendimento. O valor residual apurado é o máximo preço que qualquer incorporador pagará pelo terreno. Comprando o terreno por um preço acima do valor residual, o incorporador estaria renunciando ao retorno mínimo admissível do seu investimento de capital. Inversamente – e este é o fator crítico da indústria da incorporação –, comprando o terreno por um preço abaixo do valor residual o incorporador estará obtendo um lucro extraordinário em forma de renda da terra.

O preço de transação de um terreno destinado à incorporação equivale, pois, a um termo de repartição, entre o proprietário original e o proprietário 'intermediário', vale dizer o incorporador, conforme os respectivos níveis de informação e capacidade de negociação, do valor residual total do empreendimento, que não é outra coisa que o somatório das rendas que pagarão por ele os proprietários futuros, isto é, os compradores finais dos produtos imobiliários.

A questão é: se o valor residual do terreno que repartem entre si o proprietário e o incorporador não provém de outro atributo que a urbanização e as vantagens locacionais dos bens imóveis que ele poderá receber no espaço urbanizado, nada mais justo - e economicamente necessário! - que ao menos uma parte desse resíduo seja capturado pela coletividade, representada pelo poder municipal, para financiar a própria urbanização. 

A Outorga Onerosa do Direito de Construir é uma das formas pelas quais a coletividade pode participar da repartição da renda da terra na indústria da incorporação imobiliária, tema que discutiremos com maior detalhe  em uma próxima postagem.  

2011-11-02

Tentando entender a Operação Urbana Porto do Rio...

A Operação Urbana Consorciada Água Espraiada, em São Paulo, tem um desenho relativamente fácil de entender: investidores em geral, quase sempre incorporadores imobiliários, compram Certificados de Potencial Construtivo Adicional (CEPACs) para adiantar à prefeitura o dinheiro que ela investirá, etapa por etapa, no plano de obras que valoriza a área onde se utilizarão os próprios CEPACs. 

Os CEPACs interessam aos incorporadores porque custam, no momento da compra, uma fração (geralmente a metade) do lucro extraordinário (renda da terra) teoricamente gerado pela construção excedente que eles representam e uma fração ainda menor do lucro efetivamente gerado no momento de sua aplicação, devido à valorização imobiliária causada pelo aumento quantitativo e qualitativo da demanda na região beneficiada pelas obras.

A julgar, porém, pelo que se lê no saite do Porto Maravilha, link Transparência, Relatório Trimestral de abr-jun/2011, a Operação Urbana do Porto do Rio tem um formato sui generis:

No final de Maio o Edital para o Leilão dos CEPACs da Operação Urbana Porto Maravilha foi aprovado pela Comissão de Valores Mobiliários. As principais regras estabelecidas foram: o Leilão seria realizado em lote único e indivisível, ao preço unitário mínimo  de R$ 545,00; a CDURP se compromete a vender para o vencedor do Leilão terrenos que correspondam ao consumo de 60% do estoque dos CEPACs em três anos. Considerando que já há disponibilidade de 25% do estoque para atender aos imóveis privados, a CDURP se compromete ainda a estimular empreendimentos imobiliários que demandem  a destinação  dos restantes 15%. Em contrapartida, o vencedor do Leilão assume todo o custo da Operação Urbana, avaliado em R$ 8 bilhões ao longo de 15 anos; o vencedor do leilão se obriga a vender CEPACs para todo empreendedor que tiver projeto aprovado pela SMU.

(...)

O Fundo de Investimento Imobiliário Porto Maravilha, que tem como cotista o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e gerido pela Caixa, arrematou o lote único de 6.436.722 CEPACs, ao custo unitário de emissão (R$545,00), num valor total de R$ 3.508.013.490,00. [1]

Ou seja, a Caixa Econômica Federal (CEF) arrematou todos os CEPACs em lote único, supõe-se que para revender às incorporadoras, mas as obras de infraestrutura e urbanização do bairro não serão feitas pela prefeitura com os 3,5 bilhões adiantados pela CEF, e sim com outros 8 bilhões que a mesma CEF terá de despender: (‘o vencedor do Leilão assume todo o custo da Operação Urbana, avaliado em R$ 8 bilhões ao longo de 15 anos’.)

Ora, se a CEF comprou o lote único de CEPACs por R$ 3,5 bilhões e ainda terá de arcar com R$ 8 bilhões em obras urbanas, devemos entender que, para todos os efeitos práticos, ela comprou os 6,437 milhões de Certificados por R$11,5 bilhões, vale dizer, pagou R$1787,00 por CEPAC. Como a CEF é um banco, não uma incorporadora imobiliária, para obter um lucro de, digamos, 15% sobre o capital investido na OUC ela teria de vender cada CEPAC aos incorporadores pelo significativo valor médio de R$ 2055,00, equivalente a 3,77 vezes o preço nominal de aquisição!

E o que acontece com um incorporador que tem de comprar, por R$2055,00, 1 CEPAC que representa, na melhor da hipóteses, 1m2 privativo a vender ao consumidor final?

Eu estimo que este incorporador, supondo que pague ao proprietário do terreno somente o preço proporcional ao coeficiente básico, terá de gerar um produto imobiliário com preço de venda mínimo de R$6850,00 o m2 privativo (cota de terreno estimada em 30% do Valor Geral de Vendas- VGV) para poder obter um retorno de capital igual à taxa de atratividade mínima de 15% e lucro extraordinário em forma de renda da terra igual a zero (100% absorvido na compra dos CEPACs).

Neste caso, a OUC do Porto do Rio terá realizado 3 milagres:

1) Os proprietários de terrenos não se comportaram como proprietários,  monopolistas do insumo sine qua non, mas como meros cotistas (coeficiente básico) da incorporação.

2) A CEF aplicou 8 bilhões em renda da terra recuperada na urbanização de um imenso bairro de classe B e obteve um retorno de capital de 15% sobre o total de R$ 11,5 bilhões despendidos. 

3) Os incorporadores foram verdadeiramente “georgeanos” (adeptos de Henry George) ao construir um bairro inteiro para ganhar nada mais que um retorno de capital igual à taxa de atratividade mínima de 15% sobre o VGV (renda da terra igual a zero)!

“Milagres não existem. O seu raciocínio tem de estar errado”, diz o pequeno duende encarapitado no meu ombro direito. “Volte 3 casas, pense direito e comece novamente”.

Vejamos.

Uma hipótese alternativa é a de que o Porto Maravilha não está planejado como um bairro de classe B, mas como um Puerto Madero carioca (classes B+ e A e endereços de negócios chiques), com preço de venda do m2 privativo mínimo de, digamos R$10 mil, caso em que os incorporadores estariam pagando, pelo CEPAC a R$2055,00, cerca de 50% da cota de terreno (estimada em 40%) de cada m2 vendido.

Neste segundo caso, cada CEPAC aplicado pelo incorporador pelo menos cobre o seu custo e retorna outro tanto em renda da terra, à parte o retorno de capital de 15% sobre o VGV do empreendimento. É perfeitamente possível, em alguns casos – parece que a prefeitura de São Paulo vende aos incorporadores, por Outorga Onerosa do Direito de Construir,  1m2 adicional no Itaim Bibi por R$ 2800,00. Mas há demanda desse padrão para todo o Porto do Rio? As classes B+ e A topam mesmo migrar para lá? O mercado imobiliário internacional ajuda a segurar essa onda?

“Você está obviamente equivocado, seu pateta! A CEF é macaca velha, sabe o que faz. O seu esqueminha é que está furado”, diz o duende. “Esta não é uma operação urbana igual às de São Paulo. Aqui os coeficientes variam de 2 a 12! Volte dez casas, leia a lei com atenção, repasse as regras da incorporação imobiliária e comece outra vez.”

Ok. Tenho de estudar mais. Vamos por outro caminho.

O que a prefeitura vai fazer com o dinheiro dos CEPACs se é a CEF que vai bancar as obras de infraestrutura e urbanização? Resposta tentativa: comprar terrenos (depois de aplicar o IPTU progressivo, se supõe) para entrar como sócio menor (coeficiente básico) da CEF nos empreendimentos.

Mas o relatório diz: 

‘A CDURP se compromete a vender para o vencedor do Leilão terrenos que correspondam ao consumo de 60% do estoque dos CEPACs em três anos’.

Quer dizer, então, que a CEF pagou 3,5 bilhões à prefeitura na compra de CEPACs, assumiu o compromisso de custear mais 8 bilhões em obras e ainda terá de comprar terrenos ao município?

“Afinal, o que o município vai fazer com os 3,5 bilhões da receita de CEPACs, convertidos, ao que parece, em receita da venda de terrenos à própria CEF?”, pergunta o duende do meu ombro esquerdo que, entediado, até agora só observara. “Doar ao nosso querido Fluminense FC para a compra do Centro de Treinamento Banana Golf?”

Demônio inconveniente! Voltando: a conclusão é que a CEF entra no negócio monopolizando todos os CEPACs, executando todas as obras e comprando (quase) todos os terrenos!

Surge então uma terceira hipótese: a OUC Porto do Rio será um grande “Minha Casa Minha Vida” em que a CEF entra como superincorporadora estatal que terceiriza empreendimentos a incorporadoras privadas remunerando-as “a peso de CEPACs” inflados pela valorização da terra.

“Mas então”, insiste o segundo duende, “para que o nome pomposo de Operação Urbana Consorciada da Região Porto do Rio? De que consórcio se trata, afinal, se a CEF é a dona de tudo? Não seria melhor chamar logo de Projeto PORTOCEF”?

Seria, sim. E como entender, por outro lado, esse dispositivo que diz ‘O vencedor do leilão (leia-se a CEF) se obriga a vender CEPACs para todo empreendedor que tiver projeto aprovado pela SMU.’ Como assim? No escuro? Já combinaram o preço? E se o empreendimento não pagar o preço dos CEPACs?

“Bah, tudo isso são sandices!”, retorna o primeiro duende. “Você está por fora. Não entende nem nunca vai entender nada de negócios. Volte 20 casas e comece novamente, mas só depois de consultar os universitários, porque a minha paciência se esgotou. Aliás, quer um conselho ainda melhor? Pára de bancar o Nero Wolfe das Operações Urbanas e volta logo p’raqueles seus exercícios de urbanismo literário”.

Sensato...

“Só uma perguntinha...”, diz o segundo duende, “Não seria mais simples o saite do Porto Maravilha ter uma página bem didática explicando em que consiste essa Operação Urbana? Como funciona, quem entra com o quê, quem faz o quê e quem sai com o quê? É segredo comercial? É segredo de Estado? Tem diferença?”

Cartas para a redação, por favor.

2011-10-31

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[1] http://www.portomaravilha.com.br/conteudo/relTrimestrais/relat_CDURP_2_Tri_%202011.pdf

Do PL da vereadora Rabello ao monopólio da CEF: notas sobre a OUC do Porto do Rio

A propósito da minha manifestação de apoio ao PL da vereadora Sonia Rabello, do PV, que destina 10% da receita da prefeitura do Rio de Janeiro com a venda dos CEPACs na área do Porto do Rio a urbanização e habitação social em duas AEIS anexas, chegou-me por e-mail a seguinte ponderação de uma amiga petista:

“Os Certificados já foram todos adquiridos pela Caixa [Econômica Federal – CEF]. Não sei se um projeto de lei municipal pode incidir sobre uma ação da CEF, no caso dos 10%, já que ela [a] CEF vai vendê-los, é claro.”

É claro que há aqui um mal-entendido, cujo esclarecimento me dá, no entanto, uma boa oportunidade de refletir sobre a Operação Urbana Consorciada da Região do Porto do Rio.

Vejamos. 

Primeiro, cabe esclarecer, a CEF adquiriu os CEPACs do Porto Maravilha à prefeitura do Rio. 

O Projeto de Lei da vereadora propõe que a prefeitura, não a CEF, aplique 10% do valor arrecadado nas AEIS mencionadas. 

O que a vereadora propõe, portanto, é que o dinheiro arrecadado pela prefeitura (não os CEPACs da CEF), seja usado (10%) para subsidiar habitação social em dois setores, aliás bastante pouco valorizados, do espaço da OUC do Porto do Rio.

Ficaria assim minimamente assegurada a aplicação social da renda do solo recuperada pelo município, no âmbito da OUC, aspecto que, até onde posso perceber, a prefeitura virtualmente eliminou do projeto do “Porto Maravilha” na virada do governo. 

Aplicar a renda do solo recuperada pela municipalidade em habitação e urbanização social é muito diferente de aplicar em itens de valorização para o próprio projeto principal, voltado para habitação e espaços comercias “de mercado”. Trata-se, simplesmente, da diferença entre aplicar a renda recuperada para meramente promover a espiral de valorização da área ou para obter algum efeito redistributivo associado.

É certo que a viabilidade da própria OUC depende da aplicação da renda da terra recuperada por antecipação (via CEPACs) em itens de infraestrutura e urbanização que garantam a espiral de valorização do perímetro. Mas não é menos certo que o caráter minimamente redistributivo dessa recuperação depende ou bem de um plano urbanístico que contenha em si mesmo um zoneamento do tipo “inclusivo”, com obrigações para os incorporadores de mesclar empreendimentos de máxima rentabilidade com empreendimentos de rentabilidade “social” – como era o Plano sugerido pelo IPP e a consultoria francesa de 2008 – ou bem de medidas como a da vereadora Sônia Rabelo, que “carimba” parte da receita gerada pelos CEPACs para aplicação em projetos sociais em algum lugar do perímetro ou imediações. 

Ao final, o PL da vereadora dá à situação um aspecto similar ao das antigas Operações Interligadas paulistas: cobrar uma contrapartida de um plano de desenvolvimento urbanístico-imobiliário privado – no caso público, mas essencialmente privatista – para aplicar em urbanização e habitação social em benefício das populações circunvizinhas.

Nada disso, até aqui, tem a ver com a CEF, que entra no assunto como investidor-proprietário de certificados de potencial construtivo, vale dizer, como potencial incorporador. O papel da CEF é, até aqui, o mesmo dos investidores privados que, nas OUCs de São Paulo, adquirem os lotes de CEPACs colocados à venda, com preços ajustados, a cada etapa de desenvolvimento do projeto. E é aqui que começam as indagações mais intrigantes.

Primeiro, fica claro que a CEF assumiu um duplo papel: o de proprietária privada monopolista de todo o direito de construir na região da Portuária (à exceção dos coeficientes básicos) e também, portanto, de virtual agente público condutor do desenvolvimento do projeto. Com a venda de todo o potencial construtivo em um único lote a um agente público federal, a prefeitura do Rio de Janeiro, na prática, federalizou o projeto em troca da antecipação de toda (?) a receita de Outorga Onerosa do Direito de Construir na região, trocada pelos CEPACs adquiridos pela CEF. Em outras palavras, a prefeitura do Rio de Janeiro pode ter alienado a condução de seu mais importante projeto urbanístico a uma entidade – estatal, é verdade – de financiamento imobiliário. 

Em segundo lugar, ao vender a totalidade do potencial construtivo em um único lote a prefeitura do Rio renunciou também à possibilidade de ajustar tanto o planejamento de execução do projeto quanto o preço dos CEPACs de acordo com o ritmo de desenvolvimento das obras e da valorização de cada pedaço do perímetro. Caberá, daqui por diante, à CEF, exercer o papel de “regulador” da quantidade de CEPACs em circulação no mercado em face do nível da demanda, de maneira a evitar, por exemplo, a queda de seu preço, e ditar todos os aspectos fundamentais do projeto. 

(O adeus à autonomia municipal neste caso parece confirmar uma antiga tradição da prefeitura do Rio de Janeiro, de permitir, por exemplo, que o Metrô decida a totalidade dos aspectos urbanísticos envolvidos na sua implantação, de traçados e estações a elementos de engenharia no espaço público.)

Terceiro, tudo indica que a CEF entrou na operação, em comum acordo com a prefeitura e os incorporadores, como agente privado intermediário no mercado de CEPACs de maneira a assumir todos os riscos! Muito provavelmente, o leilão foi "pra inglês ver". Nenhum capitalista privado teve de adiantar um tostão para a prefeitura fazer qualquer obra. Se o Porto fracassar no mercado (coisa em que não creio, pelo menos por completo, dada a real escassez de terrenos nas proximidades do Centro do Rio) é a CEF que fica com o mico. 

Por outro lado, se o Porto for um sucesso de mercado, a CEF ficará com um lucro fabuloso. Nesse caso, a recuperação pública de renda do solo (dado que a CEF é um banco estatal) será dada pela exata proporção com que a CEF reparta esse lucro com os incorporadores, vale dizer, da relação entre o preço a que ela revender os CEPACs e o preço que o usuário final pagará pela terra (cota de terreno do m2 privativo adquirido). O que a CEF adiantou à Prefeitura é, na verdade, somente uma parte da renda potencial do solo a ser gerada na área. A "recuperação" pública (embora não municipal) da renda do solo só termina quando a CEF revender os CEPACs aos verdadeiros incorporadores e sua exata dimensão (proporção da renda) só se saberá quando for feita a venda do produto final. Eis um tema fascinante para os pesquisadores da Outorga Onerosa no Brasil.

Parece claro, também, que a CEF, como investidor estatal e principal agente da política habitacional do governo, tem a faca e o queijo na mão para interpretar a normativa municipal de modo a promover a habitação social na área. Produzir uma certa quantidade de imóveis menos rentáveis do que o mercado compraria, em benefício de um segmento determinado da demanda, é uma prerrogativa do proprietário dos CEPACs. Teríamos aqui um “segundo tempo”, agora federal, de aplicação social da recuperação da renda da terra na região portuária. Eu espero que a CEF o faça, assim contribuindo, dentre outras coisas, com uma certa heterogeneidade sócio-econômica na região – coisa que, aparentemente, o atual plano da Prefeitura vê com horror.

Passando a outro foco, eu não consigo encontrar, no saite do Porto Maravilha, um plano urbanístico minimamente completo para a área. Dá a impressão de que o ali contido são fragmentos de projeto, até bastante detalhados em alguns casos, arrumados de maneira a dar a impressão de que existe um projeto urbano – não vejo, por exemplo, o plano de massa, o desenho do cais com destinação dos armazéns, os espaços verdes adequadamente especificados, o plano de ocupação para os usos residencial e comercial, a localização de equipamentos básicos como escolas, delegacias, postos de saúde, hospitais etc. 

O projeto de circulação e transportes é o componente vital da inserção do novo Porto do Rio na trama urbana. Tampouco o que há no saite me convence: parece uma colagem apressada do antigo projeto VLT com os trajetos dos ônibus que hoje circulam por ali. Não está nada claro como é que esses elementos se integram nos grandes sistemas de trens, metrô e BRS da zona sul, como não sabemos como fica a ligação com São Cristóvão tampouco o destino da Rodoviária Novo Rio.

Fica-se a perguntar como foi que se colocou à venda todo o lote de CEPACs com base num plano tão precário. Será que basta o "mapa de potencial construtivo"? Dado que a CEF não botaria, eu imagino, essa montanha de dinheiro num plano esquemático, eu creio que um plano urbanístico completo deva existir em algum lugar. Mas onde está?

Dentre tudo o que falta no saite do Porto Maravilha, o mais importante é, sem dúvida, um quadro de contas especificamente desenhado para que o público possa entender a real distribuição de custos e receitas realizados e estimados da operação entre os principais agentes nela envolvidos – incluindo as empreiteiras contratadas para executar as obras, as incorporadoras que comprarão CEPACs e venderão os imóveis e os proprietários de terrenos. Tudo o que o público precisa saber e não está no saite eu considero, para todos os efeitos, "informação classificada". 

Até ter conseguido encontrar no saite do Porto Maravilha informações verdadeiramente esclarecedoras sobre a estrutura da operação, eu me recusarei a reconhecê-la como um empreendimento transparente. É responsabilidade da Prefeitura, da Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto do Rio de Janeiro (CDURP) – empresa de economia mista por ela controlada – e agora da CEF, a sócia maior do projeto – colocar tudo em pratos limpos, com uma linguagem destinada ao esclarecimento público. Transparência para brasileiro ver, já! Vamos ver aonde isso vai dar. 

Finalmente, como petista, mesmo desgarrado e de oposição, eu faço votos que a direção e os vereadores do PT encarem o PL da vereadora Rabello com espírito desarmado, se necessário propondo emendas comprovadamente do interesse dos trabalhadores. O princípio é o de sempre: o interesse dos trabalhadores está acima dos interesses particulares de quaisquer partidos – inclusive o nosso!

2011-10-23

Caio Martins: sede olímpica da Construção em Altura II

Montagem: Àbeiradourbanismo

Paira, sobre o destino do Complexo Desportivo Caio Martins, em Niterói, o silêncio sepulcral do instante em que o verdugo ergue a espada sobre a cabeça do condenado. Só que, em vez do zumbido das moscas, o que se escuta é o baticum dos bate-estacas e martelos nas construções circundantes. 

Não me atraem as teorias da conspiração, mas de um tempo para cá me assalta o pensamento incômodo de que os sem-teto que reaparecem todo santo final de tarde na calçada do estádio para passar a noite ao abrigo de suas arquibancadas são movidos a algum tipo de incentivo. 

Há alguns meses o Ginásio Caio Martins hospedou, para minha surpresa, uma importante etapa do mundial juvenil de vôlei masculino. Os jogos foram sempre à tarde – provavelmente por falta de iluminação adequada – e a publicidade nula. Ficava-se sabendo ao passar em frente ao ginásio e ver, pelo portão semi-aberto, os estandartes do evento. Só os escolares, creio, assistiram às partidas. 

Se os promotores dos Jogos Olímpicos tinham a intenção de proporcionar ao Caio Martins a sua última jornada, terão alcançado, sem dúvida, o seu objetivo: o Caio Martins provou que é um equipamento esportivo de última classe. E um objeto urbano deplorável. É melhor fazer um equipamento de nível olímpico em outro lugar que não a quadra mais valorizada da cidade. 

Como ninguém, nas esferas decisórias, parece interessado que as coisas sejam diferentes, eu tiro a conclusão que algo importante deve estar  para acontecer.

2011-10-09