A Transferência do Direito de Construir vista dos lotes de destino: apenas uma modalidade de aplicação dos recursos da Outorga Onerosa

A transferência de “direito de construir” supõe a existência de lotes de origem e lotes de destino do potencial construtivo. Nos lotes de origem está o objeto da ação pública. Nos de destino, o recurso para a sua execução.

https://urbanidades.arq.br/2008/06/29/transferencia-do-direito-de-construir/

Em geral, a discussão da TDC é feita do ponto de vista do que se passa nos lotes de origem, seja por declaradas preocupações compensatórias – o suposto prejuízo sofrido pelo proprietário com a edição de um ato normativo que reduz o valor de expectativa de seu imóvel – seja pelas meritórias razões da ação pública, geralmente uma desapropriação por utilidade pública ou a preservação de um bem do patrimônio histórico, arquitetônico ou ambiental.

Vista, porém, desde os lotes de destino do potencial construtivo, a TDC não é mais do que uma modalidade de aplicação dos recursos da outorga onerosa – oriundos do excedente de valor por ela gerado – inclusive naqueles países que não dispõem formalmente desse instituto.

Resta, no entanto, uma questão crucial: os recursos da outorga onerosa mobilizados via TDC devem pagar (a) o suposto prejuízo do proprietário afetado no lote de origem ou (b) o justo preço da ação de interesse público?

Vejamos, pois, a questão do ponto de vista inverso ao da prática corrente: os lotes de destino.

TDC e estoque público de potencial construtivo oneroso

O uso, em outro lugar da cidade, do potencial construtivo oriundo de um lote afetado por uma ação de interesse público implica que, no lote de destino, o potencial construtivo adicional fará aumentar o seu valor residual (preço de transação provável), sem que esse aumento reverta, ao menos integralmente, para o bolso do proprietário. E para quem reverte, então, esse aumento? Para a municipalidade, que com esse recurso custeará ações de interesse público (desapropriação ou preservação).

É certo que se a ação pública for uma desapropriação – pelo valor de mercado, como manda a lei – esse recurso acaba sendo transferido para o bolso do proprietário do terreno de origem, beneficiário puramente passivo da melhoria representada pelo projeto. Esta, no entanto, é uma contingência de ordem constitucional (nossas normas de desapropriação são essencialmente patrimonialistas), que só pode ser evitada com a renúncia à desapropriação e, portanto, ao próprio projeto. O que discutimos aqui é se outras ações, que não requerem a desapropriação do terreno, também serão pagas pelo valor de mercado do mesmo, transferindo indevidamente recursos da coletividade para o proprietário passivo.

Os recursos da outorga onerosa de potencial construtivo revertem para a municipalidade de três formas: (1) recolhimento, no ato da licença de construção, ao Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano, para aplicação posterior em projeto de urbanização social; (2) adiantamento via CEPACS (Certificados de Potencial Construtivo Adicional), para aplicação imediata em obras públicas no périmetro de projeto; e (3) aplicação imediata "carimbada", via agentes privados, em projetos diversos de interesse público, geralmente desapropriação ou preservação. Essa terceira modalidade é a TDC, que, por razões que discutiremos adiante, prefiro chamar de TPC.

Toda TDC supõe a existência de um “estoque” de potencial construtivo que a municipalidade outorga, nas zonas de destino, para fins de cobertura de gastos em ações de interesse público. Em outras palavras, o estoque de potencial construtivo aplicável nas zonas de destino é, incontornavelmente, um recurso público cuja aplicação deve estar sujeita às regras gerais da administração fazendária.

A outorga onerosa de potencial construtivo em zonas de alta valorização é um princípio de gestão pública da intensificação do aproveitamento do solo, sem o qual nenhum potencial construtivo pode ser “transferido”, independentemente dos critérios que habilitam um proprietário a solicitar o “direito” à transferência.

A figura abaixo (um gráfico cartesiano dos coeficientes de aproveitamento em uma secção diametral à cidade), representa o circuito típico da geração e aplicação dos recursos da outorga onerosa em uma cidade. Nas zonas B, C e D, os agentes que fazem uso de coeficientes de aproveitamento de terreno situados entre o básico e o máximo definidos por lei estão sujeitos à cobrança da Outorga Onerosa do Direito de Construir, cujos valores são recolhidos ao Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano para posterior aplicação em programas ou projetos de interesse público, notadamente os assim chamados programas de urbanização social em Zonas de Especial Interesse Social (ZEIS).

Àbeiradourbanismo

O instrumento de gestão urbanística TDC se distingue do instrumento OODC no trâmite realizado pelo recurso oriundo da sobrevalorização de lotes de terreno beneficiados pelo aumento de potencial construtivo. Na Outorga Onerosa, o recurso é destinado a obras e serviços públicos ainda não especificados, via Fundos Municipais de Desenvolvimento Urbano, componentes dos Orçamentos Municipais. Na Transferência, o recurso é destinado a obras e serviços de interesse público previamente definidos, por intermédio dos próprios agentes privados que atuam no mercado imobiliário. Vista desde as zonas de destino, a Transferência do Direito de Construir não é, pois, senão uma espécie de Outorga Onerosa “terceirizada”.

Uma diferença importante entre a OODC e a TDC, mas que escapa ao escopo deste artigo, é o fato de que, no Brasil, os custos finais de “títulos” de OODC e de TDC para o incorporador podem ser diferentes, apesar de aplicáveis às mesmas localizações urbanas. O exemplo mais gritante da competição entre esse dois tipos de títulos é o da cidade de Salvador, onde, diante de um grande estoque de títulos de TDC já em mãos de agentes de mercado, a Câmara aprovou uma lei barrando a entrada em vigor da OODC até que só restassem no mercado 20% dos títulos de TDC “circulantes” naquele momento.

Em algumas cidades, a Transferência do Direito de Construir coexiste, pois, com a Outorga Onerosa do Direito de Construir no mesmo âmbito urbano. As duas figuras abaixo, a primeira representando uma edificação isolada, a segunda representando uma cidade e seus bairros, mostram como o montante arrecadado pela municipalidade com a OODC entre os coeficientes básico (Cb) e máximo (Cm) é repartido, por meio desses dois instrumentos, entre duas coleções de projetos de interesse público – tipicamente (mas não obrigatoriamente) a urbanização social nos caso da OODC e a preservação do patrimônio arquitetônico e ambiental do caso da TDC.

Mais exatamente, a primeira figura representa o caso de Porto Alegre, onde o potencial construtivo excedente ao básico pode ser adquirido via títulos de OODC e de TDC, porém aplicados em “bandas” superpostas de edificabilidade, previstas na lei de zoneamento. Essa distinção é interessante em termos de planejamento e gestão, pois permite, por exemplo, vincular a “banda” da OODC ao financiamento de programas municipais via FMDU e a “banda” da TDC à execução direta, via mercado, de ações locais, como preservação de imóveis protegidos e correções de traçado viário. Tal distinção inexiste em outras cidades, acarretando a já mencionada concorrência entre os dois tipos de títulos.

Àbeiradourbanismo

A segunda figura expressa a a mesma idéia do ponto de vista da cidade: o recolhimento aos Fundos Municipais de Desenvolvimento Urbano para posterior investimento (OODC) e a sua aplicação direta via transferência espacial operada pelo mercado (TDC) são duas modalidades de aplicação dos recursos arrecadados pela municipalidade com a concessão de excedentes de potencial construtivo nas áreas mais valorizadas.

Àbeiradourbanismo

 O mecanismo da TDC

Da mesma forma como o preço da Outorga Onerosa é pago com uma parte do valor residual do solo (geralmente uma parcela do valor acrescido pela própria Outorga), a TDC cobre o custo da ação pública no lote de origem do potencial construtivo com uma parte do valor acrescido aos lotes de destino, ficando o incorporador, em qualquer caso, com o aumento proporcional do lucro imobiliário (ver figura abaixo).

À direita temos o edifício que poderia ser construído sem o alargamento da rua e o que poderá ser construído depois de cedida a parte do lote correspondente ao recuo. À esquerda temos o edifício que poderia ser construído sem a aquisição do potencial construtivo excedente e aquele que poderá ser construído depois de aquirido o potencial correspondente à servidão de recuo do lote de origem.

Usando como base o modelo residual dedutivo de avaliação imobiliária e o conceito, dele derivado, de curva de retorno bruto RB (Valor Geral de Vendas menos Despesas Totais de construção e comercialização do empreendimento), deduz-se que, se o terreno de origem do potencial construtivo é igual ao terreno de destino em tamanho e valor, então o valor (de mercado) da área a ser desapropriada é igual ao valor residual acrescido ao terreno de destino pelo potencial construtivo outorgado.

Por meio da TPC, parte desse valor residual acrescido no destino será capturado pela prefeitura para pagar a desapropriação, ou pago diretamente pelo incorporador “do destino” ao proprietário “da origem” mediante cessão da "servidão de recuo" à prefeitura – dependendo de como esteja regulada a operação.

Àbeiradourbanismo

A transferência de potencial entre lotes de valor diferente – implicando que os produtos imobiliários realizáveis no mercado têm curvas de retorno bruto (RB) de diferentes inclinações – significa que o valor de mercado da área a ser desapropriada será maior ou menor que o valor gerado pela concessão onerosa do potencial construtivo adicional no destino.

Dado que a legislação brasileira só “enxerga” a transferência de potencial do ponto de vista do interesse e da iniciativa do proprietário do lote afetado (ainda que para custear ações de interesse público), é obrigatório que se faça a compensação da diferença de valor do m2 dos lotes de origem e destino. Se, no entanto, a transferência fosse vista como prerrogativa exclusiva do poder público de manejo espaço-temporal dos potenciais construtivos definidos em lei, o maior valor do m2 do lote de destino resultaria em uma operação economicamente vantajosa para a coletividade e o menor valor resultaria em uma operação em princípio desvantajosa, mas que, se inevitável (uma desapropriação emergencial, por exemplo), poderia ser completada com recursos de outras fontes.

Evidentemente, o destino do potencial correspondente à servidão de recuo poderia ser o próprio lote de origem. Porém, o lote afetado pela servidão não necessariamente estará sendo objeto de uma incorporação no momento da obra pública. A vantagem da Transferência de Potencial Construtivo é poder aplicar esse potencial em quaisquer terrenos do perímetro que estejam sendo objeto de incorporação, liberando imediatamente o solo de origem para a obra pública. A TPC é, portanto, uma ferramenta pública de otimização espaço-temporal dos potenciais construtivos estabelecidos em lei.

TDC como “incentivo” à preservação

Parte considerável das dificuldades com a TDC decorrem do fato de que muitas ações de preservação de bens do patrimônio histórico e ambiental não exigem, e até não recomendam, a desapropriação do imóvel; donde a idéia de que programas de preservação necessitam de “incentivos” que tornem vantajoso ao proprietário do imóvel preservá-lo, e até restaurá-lo. No Rio de Janeiro, por exemplo, o já antigo programa de preservação do patrimônio edificado da área central tradicional (projeto Corredor Cultural) foi “incentivado” com isenções fiscais (IPTU).

A TDC aplicada a projetos de preservação do patrimônio arquitetônico e ambiental não é senão uma outra forma de “incentivo”.

Qualquer que seja, porém, o “incentivo”, a preservação tem um preço. [Parte do] preço do projeto Corredor Cultural para o município do Rio de Janeiro é o valor capitalizado total do IPTU anual não arrecadado durante os anos de vigência da lei que o instituiu. É de se supor que este valor corresponda, ao menos em tese, ao custos de manutenção dos imóveis isentados, durante o período especificado na lei. Qualquer que seja o padrão de controle, por parte da municipalidade, esse incentivo pode ser assimilado a um contrato de contraprestação de serviços de preservação do patrimônio histórico e arquitetônico da cidade por isenção do IPTU.

Da mesma forma, o preço do incentivo à preservação via TDC é o valor pago em títulos de potencial construtivo aplicáveis em zonas da cidade onde se admite a Outorga Onerosa do Direito de Construir. E a que deve corresponder este “incentivo” pago em títulos de TDC? Ao valor da totalidade do potencial construtivo do terreno onde se situa o imóvel objeto da ação pública? Ao valor da diferença em m2 construídos entre a edificação (protegida) existente nesse terreno e o potencial construtivo previsto no zoneamento? Ou ao valor do projeto de restauro e manutenção do imóvel?

Ao dar ao particular a iniciativa de solicitar a transferência do “direito de construir” (o potencial construtivo vigente para o seu terreno), relacionando o montante a ser pago em títulos de TDC ao potencial construtivo vigente na zona mas não utilizável no terreno, e não ao valor da despesa resultante da ação pública (desapropriação, restauração e conservação do imóvel, manutenção da mata nativa etc.), a legislação brasileira cria três sérios problemas:

(1) deixa implícita a (falsa) idéia de que constitui um direito do proprietário a patrimonialização do potencial construtivo previsto no zoneamento, o que, no limite, altera em favor da propriedade a regra constitucional segundo a qual a desapropriação só se aplica no caso de esvaziamento do conteúdo econômico da propriedade imóvel;

(2) dá a (falsa) impressão de que as operações de Transferência do Direito de Construir NÃO constituem gasto de recursos públicos com a execução de ações (projetos) de interesse público e não precisam, portanto, se ater às regras da administração fazendária (preço justo);

(3) permite que recursos públicos sejam aplicados em projetos acima do seu preço. Este seria o caso, hipoteticamente, de uma operação de transferência de potencial construtivo de um imóvel protegido em uma zona valorizada, onde o potencial construtivo a ser transferido valha, digamos, 1 milhão de reais, ao passo que o projeto de restauro da edificação e sua conservação por um período de 20 anos custe, digamos, 500 mil – sem falar da renda de aluguel que o imóvel tombado e restaurado poderia gerar no mesmo período.

A sugestão aqui contida é que a aplicação da TDC em ações de preservação arquitetônica e ambiental seja paga (desde que o projeto seja relevante e economicamente viável) em títulos de valor equivalente ao preço do projeto, submetido a leilão público em que saia vencedora a proposta que demande a menor quantidade de CEPACs (Certificados de Potencial Construtivo Adicional).

Pancho y Paco , al fin del día, son todos Francisco

Pode-se argumentar que, em operações dessa natureza, o termo Transferência do Direito de Construir é supérfluo, pois já se trata de uma Operação Urbana Consorciada. E com justa razão. Penso que o termo Transferência de Potencial Construtivo (o “direito de construir” não pode ser transferido porque não existe como “bem” do proprietário) deva ser reservado para operações (especiais e correntes) de manejo espaço-temporal do potencial construtivo definido no zoneamento.

A grande utilidade da Transferência do Potencial Construtivo como ferramenta de otimização pública dos potenciais construtivos definidos no zoneamento, tornando-o flexível no marco da Lei e visando exclusivamente ao atendimento do interesse público, torna relevante o desenvolvimento do tema em face das justificadas desconfianças despertadas em todo o mundo devido, a meu ver, ao caráter acentuadamente patrimonialista das concepções de TDC vigentes no Brasil e em outros países.

No Estatuto da Cidade brasileiro, a introdução da TDC como recurso compensatório, ou de incentivo, à propriedade atingida por medida preservacionista, sem referência ao preço da ação pública, equivale a devolver com a mão direita o que a Outorga Onerosa conquistou, literalmente, com a esquerda.

A TDC não pode ser entendida como medida “compensatória” a uma atribuição desigual de edificabilidades entre proprietários privados. A única medida socialmente compensatória à atribuição desigual de direitos de construir a proprietários privados é a recuperação pública da totalidade da renda da terra, pela simples razão de que esta é 100% produto do investimento social. Mesmo um índice único igual a 1 para toda a cidade não revoga a desigualdade inerente ao valor relativo das localizações urbanas. Isso sem falar que igualdade entre proprietários de terrenos urbanos nada tem a ver com igualdade entre cidadãos.

Toda ação custeada com recursos da TDC, seja de desapropriação ou de preservação, compete com outros projetos de interesse público pelos recursos gerados pela concessão onerosa de potencial construtivo nas zonas mais valorizadas da cidade. Trata-se aqui, portanto, de um problema de gestão pública de um estoque de recursos (potencial construtivo adicional) limitado por natureza. Quanto mais projetos de preservação do patrimônio a municipalidade financiar com recursos da TDC, menos projetos de urbanização social ela poderá financiar com recursos da OODC – pela simples razão de que a fonte desses recursos é a mesma!

Repartir os recursos da Outorga Onerosa de Potencial Construtivo entre diversos projetos, com suas respectivas modalidades de execução, é uma operação ao mesmo tempo técnica e política de planejamento urbanístico, similar à definição do orçamento municipal – e que, aliás, deveria fazer parte dele.

A Transferência de Potencial Construtivo definida como manejo público do estoque de potencial construtivo definido na Lei de Uso e Ocupação do Solo é uma técnica que até certo ponto se confundiria, no marco da legislação brasileira, com o instituto da Operação Urbana Consorciada. Mas isso não constitui surpresa. Afinal, a OUC também é uma modalidade de aplicação dos recursos da concessão onerosa de potencial construtivo.

Assunto para outro artigo.

2008-02-23

As arenas do Pan 2007 não servem para o melhor do vôlei brasileiro

Rexona jogando no Tijuca Tenis Clube

Onde estavam sendo disputadas, em janeiro de 2008, as partidas mais importantes do calendário anual do voleibol feminino nacional, entre o Rexona/Rio de Janeiro e o Finasa/Osasco, com excelente transmissão pela TV a cabo? 

No ginásio do Maracanãzinho recém-reformado para os Jogos Panamericanos de 2007 na cidade do Rio de Janeiro? Na novíssima Arena Olímpica do Complexo Desportivo do autódromo, especialmente construída para esses mesmos Jogos Panamericanos? 

Não, Rio de Janeiro e Osasco se enfrentavam... no ginásio do Tijuca Tênis Clube, que existe há mais de 30 anos!!!

Pergunta-se: por que o ginásio do Tijuca não serviu para os Jogos Panamericanos se ele é do tamanho do vôlei feminino profissional brasileiro? Dito de outra forma: por que os organizadores dos Jogos impõem às cidades e países construir equipamentos esportivos que eles não têm como sustentar? Que espécie de vantagens as cidades auferem com essa espécie de investimento? Quem ganha e quem perde com esse tipo de “legado olímpico”?

2008-02-01

Olimpíadas 2016: "Nós lucramos, vocês pagam a conta"

Montagem: À beirado urbanismo

Uma vez mais, os responsáveis pela candidatura olímpica do Rio de Janeiro para 2016 vêm a público anunciar as inexcedíveis vantagens dessa empresa para todos os cidadãos cariocas.

Matéria paga da Fetranspor n’O Globo de 18 de janeiro destaca a declaração do Sr. Nuzman, presidente do Comitê Olímpico Brasileiro, segundo quem “estes investimentos deixarão um legado extraordinário e duradouro para o Rio de Janeiro, integrando a cidade e melhorando a qualidade de vida de seus moradores”. A matéria, no caso, diz respeito à implantação do ônibus articulado tipo “Transmilênio” na ligação Penha-Barra da Tijuca, hoje publicamente conhecida como “Corredor T5 [Transversal 5]”.

Ironicamente, nessa mesma edição, o prefeito César Maia declara, em face da crise de insatisfação dos cariocas com a aumento do IPTU e o abandono da cidade, que, se houver boicote, terá de cortar investimentos como o Túnel da Grota Funda (que encurta a distância entre a Barra da Tijuca e as novas áreas de expansão imobiliária a Oeste) e a implantação do T5, tão caros aos dedicados esforços cidadãos do Sr. Nuzman.

A desfaçatez desses senhores não tem limite. Se a democracia em nosso país estivesse florescendo, em vez de dormitar na modorra auto-complacente do “governo mais extraordinário da nossa historia”, eles estariam respondendo judicialmente pela propaganda enganosa de igual teor massivamente difundida por ocasião da candidatura do Rio de Janeiro a sede dos Jogos Pan-Americanos de 2007.

De todas as maravilhas anunciadas como legado do Pan, restou um parque desportivo de viabilidade econômica duvidosa – exceto na hipótese de vingar a nova candidatura olímpica – pela mera razão de que o esporte brasileiro, deserdado em todos os níveis da estrutura educacional e dependente de um mercado de eventos vertical e ditatorialmente comandado pela televisão e seus anunciantes, não tem capacidade de amortizá-los.

A conquista do Panamericano colocou a população carioca e brasileira (porque o grosso do dinheiro saiu, no final das contas, do governo federal), num beco sem saída que se amplifica em espiral. Primeiro, se os Jogos viessem a custar mais do que o inicialmente orçado pela prefeitura (diz-se que custou dez vezes mais), o governo federal teria de bancar a diferença “para não desmoralizar o país “; agora, se não conquistarmos o direito de organizar uma Olimpíada, digamos, nos próximos 20 anos, e com ela a obrigação de empatar mais uma montanha de dinheiro público, teremos de assistir ao apodrecimento do capital que já investimos nessa magnífica coleção de equipamentos esportivos já em virtual desuso.

Como quase todo brasileiro, amo os esportes, as competições de qualidade e as Olimpíadas. Mas penso que os cadernos de encargos desses mega-eventos da indústria do entretenimento escarnecem das populações de todo o mundo – e dos países pobres (como a República Dominicana) e ditos emergentes (como o Brasil e a África do Sul) em particular. Não consta, por exemplo, desses cadernos de encargos, nada que premie o uso parcimonioso dos recursos públicos na produção dos Jogos ou que o condicione a mecanismos comprovados de ressarcimento. Instituições financeiras como o Banco Mundial, tão ciosas do equilíbrio das contas públicas dos países endividados, não parecem nem um pouco preocupadas quando se trata da injeção de rios de dinheiro público de retorno altamente duvidoso nos negócios da indústria global do entretenimento.

Os sucessos esportivos servem para fazer esquecer contas nebulosas, como a de quem pagou o quê e quem ganhou o quê na construção e destinação da Vila Panamericana – onde a prefeitura, entre outras coisas, multiplicou em muitas vezes a edificabilidade do terreno (privado) e implantou infra-estrutura sem recuperar um tostão da valorização acrescida. Tudo em nome dos benefícios do Panamericano para a cidade e o país.

Seria muito interessante que alguma ONG se dispusesse a reconstruir publicamente a contabilidade dos Jogos Panamericanos como empreendimento ‘público-privado’, apurando detalhadamente receitas e despesas - quem investiu, e quanto, desde o comecinho da candidatura, e quem lucrou e quanto. E deixaríamos para a sobremesa a discussão das fabulosas externalidades e intangíveis apregoados aos quatro ventos pelos mercadores do negócio olímpico.

Essa iniciativa deveria, aliás, ser dos próprios governos - federal, estadual e municipal – se tivessem um compromisso sério com a transparência. Publicar a contabilidade detalhada do empreendimento olímpico – na vitória ou na derrota – seria um interessante exercício de democracia e responsabilidade para com as finanças públicas na era das PPP, muito diferente da nuvem de poeira que a grande imprensa andou jogando nos olhos do público ao publicar fragmentos de polêmica entre prefeitura e o governo federal sobre o verdadeiro custo dos Jogos Panamericanos. Por que não publicam ambos os seus números, e permitem ao público conhecer e intervir na maneira como estão fazendo as contas?

O grande legado da doutrina do planejamento municipal dito estratégico de meados da década de 1990 – baseado na mobilização de agentes “com capacidade de formar opinião e investir” – foi na verdade, aplainar o terreno para um aumento sem precedente do nível de secretividade na gestão dos assuntos públicos. Nas Olimpíadas, como no Carnaval (ver artigo de Teresa Bergher na mesma edição d’O Globo de 18-01-2008), e nos transportes públicos (onde “política de integração”, por exemplo, são os acordos operacionais e tarifários que interessam às concessionárias) hoje na administração pública o mais importante é o segredo comercial. Às vezes a cidadania se impõe, ajudada pelo esforço e pelo espírito público de agentes responsáveis, como exemplificado nos casos do Museu Guggenheim e da Marina da Glória. Mas creio que ainda estamos em ampla desvantagem no placar.

2008-01-19

Desapropriações por utilidade pública podem e devem financiar-se com a valorização do solo lindeiro

Agradeço ao Prof. Eduardo Reese a gentileza de ter-me enviado extenso material sobre a história e o conteúdo urbanístico da Avenida de Mayo, Buenos Aires.

A arquiteta Elizabeth Castanheira postou, em 16-10, o seguinte comentário ao texto “Transmilênios e recuperação...”

"Na prática urbanística todos os caminhos deveriam levar à gestão pública da valorização da terra, mas geralmente, e infelizmente, não levam. Como exemplos de desperdício do não uso desses instrumentos podemos citar a Linha Amarela e o Metrô. A questão do entorno na implantação desses equipamentos de transporte nunca é tratada da forma que deveria. Para reduzir o custo da desapropriação, reduz-se a área de atuação do projeto, resultando em pequenas parcelas de solo de utilização restrita. Se fosse desenvolvido um projeto urbano utilizando a TPC, as questões do custo da desapropriação e da qualidade urbanística no entorno poderiam ser resolvidas."

Do alto de sua experiência com os problemas de regularização urbanística da Linha Amarela, via expressa pedagiada que corta o Rio de Janeiro em sentido nordeste-sudoeste (certas obras públicas também demandam regularização urbanística), bem como de sua vivência profissional e cidadã com os remanescentes do Metrô, Elizabeth toca num ponto nevrálgico da prática de grandes projetos de infraestrutura de transporte urbano no Brasil, que poderíamos chamar de “plano de desapropriação e gestão do solo lindeiro”.

Como, em geral, projetos de infraestrutura de transporte urbano não são considerados projetos urbanísticos e, além disso, são executados “a toque de caixa” para atender à agenda política, as desapropriações são entregues aos setores especializados das municipalidades, para que satisfaçam os requerimentos mínimos do projeto de engenharia.

Este procedimento nasce da falta de percepção dos governantes e gestores para o potencial do desenvolvimento do solo direta e indiretamente afetado para o financiamento do projeto a curto, médio e longo prazos e resulta invariavelmente em desastres urbanísticos de difícil solução.

Podemos nos perguntar, por exemplo, quanto já teria custado ao Metrô do Rio de Janeiro, só em perda de receita direta (venda de bilhetes), o relativo vazio urbano que há 30 anos cerca as estações de Estácio e Praça Onze – por gestão ineficiente do solo lindeiro, boa parte dele lotes estatais e remanescentes de desapropriações. Ou quanto já teria custado à cidade o fato de a Linha Amarela estar no melhor do casos “embarreirando” o tecido urbano pré-existente e, no pior, espremida entre áreas de ocupação irregular. Isto para não falar do potencial de receitas indiretas que poderiam ter esses projetos com uma gestão urbanística eficaz do solo adjacente valorizado pela própria obra – projetos habitacionais sociais e de mercado, centros comerciais, postos de abastecimento etc.

A busca de precedentes latino-americanos para esse debate nos faz retroceder impressionantes 125 anos. Na Buenos Aires da década de 1880, o então intendente Torcuato de Alvear, homem “insuspeito” no que toca a suas orientações político-ideológicas, travou um intenso duelo jurídico-político com famílias da alta sociedade e representantes locais em defesa de seu projeto de financiar a abertura da Avenida de Mayo – componente vital do eixo cívico que hoje liga a Casa Rosada ao Congresso Nacional – com a venda dos lotes adjacentes, resultantes de um generoso plano original de desapropriações [1].

No Rio de Janeiro, a Avenida Presidente Vargas, eixo monumental de acesso ao centro financeiro inspirado no modelo de edificações sobre a calçada (galerias) trazido ao Brasil por Alfred Agache na segunda década do século XX, foi aberta na década de 1940 pelo então prefeito Henrique Dodsworth como projeto urbanístico sustentado por um Projeto de Lei que previa seu integral financiamento com a venda dos novos lotes comerciais formados de frente para a Avenida.

É verdade que ambos os projetos podem ser até duramente questionados quanto ao seu impacto social e aos resultados alcançados pelo pretendido auto-financiamento. 

No caso da Avenida de Mayo, a Corte Suprema acabou decidindo a favor dos proprietários, resultando

“um sistema perverso pelo qual os proprietários 'afetados' eram indenizados pelo Estado pela faixa de terreno que cediam para uma via pública que valorizava enormemente as suas propriedades (...) e muitas vezes o Estado devia pagar essa faixa de terreno ao preço que esta adquiriria depois que ele realizasse a abertura da rua. (...) o que haveria de repetir-se no futuro em cada tentativa de avenida diagonal ou alargamento, em um verdadeiro 'negócio da desapropriação' de que costumavam beneficiar-se proprietários, advogados e funcionários diligentes que propunham a medida conscientes do curso posterior das ações” [2]

Já a Avenida Presidente Vargas ficaria durante muitos anos privada dos grandes edifícios previstos no projeto, que só surgiram na altura do cruzamento com a Avenida Rio Branco, segundo Abreu [3] por três motivos principais: a coincidência de sua conclusão com o início do boom imobiliário que atraiu a maioria dos capitais imobiliários para a Zona Sul, a conseqüente transferência de boa parte dos serviços, comércio de luxo e lazer para Copacabana e, finalmente, o reforço da centralidade da própria Avenida Rio Branco, que concentrou o processo de renovação edilícia no centro financeiro da cidade.

Não se conhecem registros do resultado financeiro da utilização, no projeto, das Obrigações Urbanísticas da Cidade do Rio de Janeiro,

“cujo valor nominal era igual ao valor venal pré-fixado para o lote urbanizado ao qual estavam vinculadas. Foi pela primeira vez empregado esse tipo de letra hipotecária, que, uma vez emitida pela prefeitura, pode esta caucionar no Banco do Brasil e levantar o empréstimo na totalidade do empreendimento (evitando), desse modo, a majoração dos impostos ou recorrência à taxa de melhoria... Os lotes seriam (posteriormente) vendidos em hasta pública pelo Banco do Brasil que, assim, se pagaria do valor nominal, creditando-se à prefeitura o saldo porventura alcançado no leilão”. [4] (Itálicos meus).

Naquela época, como ainda hoje, os grandes projetos urbanos não eram comandados por organizações integralmente responsáveis por sua gestão e balanço final, inclusive sob o ponto de vista contábil, restando, para quem pretenda avaliá-los, a penosa alternativa de vasculhar pacientemente os meandros da contabilidade pública geral.

Mas por que não considerar, por outro lado, que os recursos hoje disponíveis – mais que todos um imenso potencial de controle social, como demonstrado nos casos do Museu Guggenheim e da Marina “Panamericana” da Glória, no Rio de Janeiro, auxiliado por algum sistema eficaz de controle técnico e contábil de projetos públicos – nos permitiriam aplicar a mesma metodologia visando reduzir o gasto público e aumentar a eficiência social dos projetos de vias públicas e sistemas de transporte?

Muito já se disse que o procedimento de desapropriar terra urbana para revendê-la depois de valorizada pelo projeto é vedado pela lei por caracterizar “especulação pública”. Essa opinião, no entanto, está longe de ser unânime entre os juristas. Vejamos o que diz, por exemplo, Maria Sylvia Di Pietro:

“Desapropriação por zona (...) O ato expropriatório deve especificar qual área se destina à continuidade da obra e qual se destina à revenda em decorrência de sua valorização. Nesta última hipótese, o bem não é expropriado para integrar o patrimônio público, mas para ser revendido, com lucro depois de concluída a obra que valorizou o imóvel” (...) O efeito, para o poder público, é o mesmo da Contribuição de Melhoria; (....) Como observa Antônio de Pádua Ferraz Nogueira (1981:39), depois de apontar as divergências, o fato é que essa modalidade tem sido admitida na totalidade dos tribunais brasileiros, inclusive no STF que, em acórdão relatado pelo ministro Eliomar Baleeiro (RJT 46/550), concluiu que “é lícito ao poder expropriante – não expropriar para satisfazer os interesses de particulares – mas ao interesse público, sem limitações, inclusive para auferir, da revenda de terrenos, um proveito que comporte e financie a execução da obra pretendida”. [5]

Em suma, “planos de desapropriação e gestão do solo adjacente” a projetos viários e de infraestrutura de transporte público urbano são possíveis e necessários, pois visam dois objetivos públicos inseparáveis: a adequada estruturação urbanística da área de influência imediata do projeto e a “internalização” da valorização fundiária resultante no esquema de financiamento da obra.

2007-11-22 
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NOTAS

[1] GORELIK Adrián, "La Grilla y el Parque – Espacio público y cultura urbana en buenos Aires, 1887-1936, Buenos Aires", Universidad Nacional de Quilmas Editorial, 2004, p. 118; Slang, Ricardo M., La Avenida de Mayo, (Colección Cúpula) Buenos Aires, 1955, pp. 26-28.

[2] GORELIK Adrián, "La Grilla y el Parque – Espacio público y cultura urbana en buenos Aires, 1887-1936", Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmas Editorial, 2004, p. 119.

[3] ABREU Maurício, Evolução Urbana do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, IplanRio 1997, p. 114.

[4] REIS José de Oliveira, O Rio de Janeiro e Seus Prefeitos: Evolução Urbanística da Cidade, pp.111-112, citado em ABERU Maurício, Evolução Urbana do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, IplanRio 1997, p. 114

.[5] DI PIETRO Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo. São Paulo, Atlas, 2001, p. 169

Raeder 2007: as cidades e os grandes eventos

Atendendo generosamente a um pedido meu, o geógrafo Sávio Raeder, estudioso dos impactos dos grandes eventos urbanos da indústria do entretenimento sobre as cidades, envia ao blog um breve texto sobre o tema, cuja leitura recomendo.

RAEDER, Sávio, "Grandes eventos esportivos no contexto brasileiro: elementos iniciais para o debate sobre impactos e legados urbanos decorrentes de Jogos"

O ANO DE 2007 é marcante na história brasileira com 3 acontecimentos significativos no campo dos esportes: (1) a realização do Jogos Pan-americanos na Cidade do Rio de Janeiro, (2) a vitória da candidatura brasileira como sede da Copa Mundial de Futebol Masculino em 2014 e (3) a candidatura carioca aos Jogos Olímpicos de 2016. Cabe uma análise cuidadosa sobre cada um destes ocorridos que observados em conjunto denotam o grande esforço nacional em promover os maiores espetáculos esportivos do planeta. São 3 espetáculos que se encontram em 3 fases distintas de sua organização e que por isso podem ilustrar as sucessivas etapas de conformação dos grandes eventos esportivos (GEEs).

Neste breve apontamento que tem por fito introduzir alguns elementos sobre o processo de conformação dos GEEs, se abordará as sucessivas fases que compõem estes eventos. Trata-se de um escrito introdutório que pretende servir de base para um debate mais longo que se pretende desenvolver a partir de outros textos de discussão em torno do urbanismo promovido em função dos eventos esportivos, fenômeno que na Cidade do Rio de Janeiro encontra sua maior expressão. Sobretudo importa na proposta deste debate, reconhecer a materialidade da dimensão urbana dos impactos e dos legados destes GEEs que se conformam em grandes projetos urbanos dada a sua complexidade espaço-temporal. O presente texto abre a discussão a partir de um recurso analítico formulado por Brunet (1997 e 2003) que será articulado com o calendário de GEEs brasileiro, que foi pontuado acima. 

A figura abaixo, elaborada por Brunet, esboça a conformação do evento olímpico a partir de sucessivas etapas que remetem a uma dimensão temporal que se inicia com a organização dos Jogos. (O autor limita seu recurso analítico aos Jogos Olímpicos, contudo ele é perfeitamente aplicável às versões regionais destes, como é o caso dos Jogos Pan-americanos, como também à Copa do Mundo.) Seu esquema ilustrado é bastante didático no sentido de representar, por meio dos volumes dos círculos, o aumento de recursos materiais e imateriais que irão compor o evento esportivo. Tudo começa com algumas pessoas, e instituições que elas representam, se mobilizando para sediar os Jogos. Esta etapa pode ser dividida em duas considerando que há um período de preparação para a candidatura do GEE e outro que se inicia com o anúncio da vitória da cidade candidata a sediar os Jogos. Já naquele primeiro período os atores envolvidos na organização podem se movimentar com tal intensidade que operações urbanas podem ser realizadas, como a desapropriação de terras para a construção de equipamentos que poderiam vir a ser utilizados em caso de vitória.

Nesta fase preliminar de organização dos Jogos, já se pode reconhecer grande parte das intencionalidades de transformação do espaço urbano pelos agentes envolvidos. Trata-se de uma etapa significativa pois nela são formulados os planos de intervenção urbana que se pretende concretizar para viabilizar a realização dos Jogos. Ainda que haja certa publicidade nesta etapa, demonstrando as intenções dos atores públicos em sediar o megaevento, a discussão sobre a alocação dos recursos públicos na Cidade é limitada.

No esquema ilustrado acima, esta fase aparece pequena mas ela é o próprio coração do que será o legado urbano já que muitas das decisões locacionais serão mantidas ainda que nem todas possam ser de fato executadas. Entre estas decisões com riscos de execução encontram-se aquelas relacionadas com as infra-estruturas de transporte, algumas destas estruturas podem ter sido delineadas de maneira ambiciosa demais para os recursos que os atores virão a dispor na fase seguinte, a de investimentos. As intencionalidades dos atores que protagonizam a luta por sediar um grande evento esportivo, são documentadas no caderno de encargos (candidate city bid dossier) apresentado ao comitê esportivo responsável pela organização do evento.

Pode-se situar a candidatura carioca aos Jogos Olímpicos de 2016 justamente nesta fase embrionária que findará em 2009 quando será anunciada a cidade vitoriosa para sediar o megaevento. Desta forma, está em gestação o caderno de encargos que definirá quais os locais da Cidade que deverão ser contemplados com os vultosos investimentos que viabilizarão o evento. Apesar da pouca atenção dada a esta etapa, ela deve ser vista como a mais importante de todas já que ela pode definir toda uma agenda urbana por um período de quase uma década, definindo quais as áreas prioritárias de desenvolvimento da Cidade. O caderno de encargos é um documento basilar na organização dos Jogos que revela tanto os processos decisórios envolvidos nas pretensas alocações de investimentos, como as intenções de transformação territorial a partir da escolha da cidade como sede dos jogos.

Percebe-se que cada círculo é desdobramento de um outro que apresenta uma dimensão delimitada pela sua fronteira, mas ressalta-se que o círculo menor não se esgota até que o evento seja totalmente realizado, e deixe como permanência o legado. Neste sentido, a organização perdura até o final dos Jogos orientando os investimentos, a captação dos recursos para proporcioná-los e ordenando os impactos produzidos antes e durante os Jogos. É a alocação dos investimentos em bens materiais e imateriais que irá definir os impactos dos Jogos, a sua extensão em tempo e espaço. Tais impactos têm um prazo determinado que é o da realização dos Jogos em si, podendo produzir efeitos em diversas dimensões da vida social com a geração de mais empregos, de maior renda, de maior visibilidade para a cidade sede, de retirada de famílias de suas moradias, de valorização de áreas etc. A produção destes impactos terá uma relação direta com a própria conformação do legado, sendo esta sim a única fase que extrapola a temporalidade dos Jogos, e se consolida como permanência tangível ou mesmo intangível no território. 

Observa-se que o anúncio da Copa de 2014 promoveu justamente uma transição do círculo de organização para o círculo de investimentos, fenômeno que se torna mais evidente com as disputas estaduais em sediar partidas desde evento. Há uma distinção muito clara entre a Copa do Mundo e os Jogos Olímpicos, que é a de que nestes últimos há uma concentração espacial, e também uma diversidade maior, dos equipamentos esportivos. Enquanto que nas Olimpíadas o evento se concentra em uma única cidade, na Copa os Jogos ocorrem em diversas cidades de, geralmente, um mesmo país. Trata-se de um fato que não deve ser desprezado nas análises dos GEEs, uma vez que os Jogos Olímpicos e suas versões regionais terão impactos e legados urbanos muito mais significativos do que o referido evento futebolístico. De qualquer forma, são também volumosos tanto os investimentos como a visibilidade que a Copa proporciona para as cidades, sendo a acirrada competição por sediar partidas um claro sinal da importância que o evento assume. 

Já os recém concluídos Jogos Pan-americanos do Rio de Janeiro, estes se encontram já na fase do legado uma vez que todas as fases anteriores já foram finalizadas sendo a última a dos impactos que corresponde ao período de realização do evento propriamente dito. Este legado está diretamente relacionado com as etapas anteriores, não se restringindo a elas e podendo ainda ocorrer a geração de ações que não haviam sido previstas mas que se considerou adequada ao desenvolvimento urbano pelos atores hegemônicos. Considerando a necessidade de uma reflexão mais aprofundada sobre este tema específico, ele será abordado em sua dimensão urbanística no próximo texto de discussão. Buscou-se nestes breves apontamentos situar o leitor no contexto brasileiro de valorização da agenda de GEEs, como também oferecer uma caracterização das sucessivas etapas que compõem tais eventos.

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BIBLIOGRAFIA 

BRUNET, Ferran. The economic impacts of the Olympic Games. In: BRUNET, Ferran; CARRARD, François; CORRAND, Jean-Albert (orgs.). The Centennial President. Lausanne: International Olympic Committee, 1997. p. 1-10.______. Anàlisi de l’impacte econòmic dels Jocs Olímpics de Barcelona, 1986-2004. In: MORAGAS, Miquel; BOTELLA, Miquel (orgs.) Barcelona: l’herència dels Jocs (1992-2002), Barcelona: Centre d'Estudis Olímpics i de l'Esport - Editorial Planeta, 2003. p. 245-274.

TPC vs. TDC: Onde está a diferença?

A professora Fernanda Furtado postou em 16-10 um breve e oportuno comentário ao texto “Transmilênios e recuperação da valorização do solo urbano”*, anteriormente publicado neste blog:

Pedro, não ficou claro para mim qual a real diferença entre a TDC [Transferência do Direito de Construir] e a TPC [Transferência de Potencial Construtivo] que você propõe. Nos dois casos, me parece que se está legitimando que um potencial construtivo ainda não realizado possa ser entendido como direito de construir do proprietário. Algo que vai contra a sua nota sobre o ponto.

Explico-me.

A tradição jurídica brasileira não reconhece ao proprietário de um terreno como coisa sua, como bem disponível, o potencial construtivo aplicável conforme a Lei de Uso e Ocupação do Solo. É prerrogativa da municipalidade manter, aumentar ou reduzir o potencial construtivo, bem como alterar os usos permitidos, sempre que um novo plano urbanístico é aprovado, sem incorrer em obrigações (“direitos adquiridos”) para com os proprietários de terrenos urbanos. É bom que seja assim e que continue assim. Não advogo a privatização do potencial construtivo ainda não realizado.

Mas o limite dessa autonomia da limitação do direito de construir é, no Brasil, a extinção da possibilidade de aproveitamento econômico do imóvel. Neste caso, é acionado o instituto da desapropriação, que deve ser paga pelo valor de mercado. E como sabemos, o valor de mercado de um terreno é função da combinação uso-aproveitamento mais rentável que ele pode ter. Portanto, sempre que a Municipalidade desapropria um imóvel pelo valor de mercado, o "potencial construtivo ainda não realizado [é] entendido como direito de construir do proprietário" e pago como se tratasse de uma compra-venda entre particulares. Dito de outra forma, muito antes de a Transferência de Potencial entrar em cena, o potencial construtivo não realizado é patrimonializado... pela desapropriação por utilidade pública paga pelo valor de mercado.

Na verdade, a técnica urbanística da Transferência de Potencial, ou do Direito de Construir, sempre opera no marco daquilo que o direito de propriedade determina como passível de indenização por parte do poder público. E é aqui que surge o problema. E que se faz necessária a distinção.

A TPC onerosa, tal como eu a entendo, opera no espaço da regra já estabelecida pelo instituto da desapropriação. Ao se iniciar um projeto que depende de desapropriações, a patrimonialização do potencial construtivo desses terrenos é inevitável, um dado do problema, e seu custo um custo do projeto como outro qualquer. O que a TPC pode fazer é transferir o custo direto (desembolso do Tesouro) das desapropriações para o mercado imobiliário (compradores de imóveis adicionais construídos, com o potencial transferido, em outros lugares do perímetro de projeto). A TPC equivale, pois, à Outorga Onerosa de um estoque de potencial construtivo já estabelecido na Lei Urbanística, ou no Plano Local, para cobertura das despesas do projeto com as respectivas desapropriações.

Como a TPC "recupera" a sobre-valorização no solo de destino para pagar o valor estabelecido para a indenização do solo de origem, o seu poder será tanto maior quanto menor for o espaço jurídico da obrigação de indenizar. Se as desapropriações por utilidade pública passassem a ser pagas pelo "valor de mercado sem projeto", o poder da TPC aumentaria consideravelmente; se passassem a ser pagas pelo valor da terra rural, a TPC se tornaria uma ferramenta de alta potência - e seria, é claro, acusada pelos proprietários de servir à especulação pública.

O problema com a TDC tal como definida no Estatuto da Cidade é que, ao invés de reduzir ou pelo menos ater-se ao espaço das regras dadas para a desapropriação, ela amplia perigosamente o espaço da obrigação de indenizar criando uma espécie de interesse público em fazê-lo. A TDC permite e incentiva que as Municipalidades indenizem, com "Títulos de Potencial Construtivo" (portanto pelo valor de mercado do terreno), proprietários de imóveis afetados por limitações ao direito de construir que não necessariamente eliminam a possibilidade de seu aproveitamento econômico, portanto não obrigam a Municipalidade a desapropriar (Art. 35, ... exercer em outro local... o direito de construir... quando o referido imóvel for considerado necessário para fins de...; Inciso II – preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural).

Assim, a interessante técnica urbanística da Transferência de Potencial se transforma em “cavalo de Tróia” de uma nova interpretação (patrimonialista) da relação entre a limitação do direito de construir e o pagamento de indenizações. A TDC é o veículo de uma nova modalidade de “incentivo” à preservação urbanístico-ambiental que já não é fiscal, mas parenta (muito) próxima da desapropriação por utilidade pública – porém (!!!) mantendo-se o proprietário não apenas na posse do imóvel como no usufruto do aproveitamento econômico que ele pode proporcionar: rentáveis lojas de souvenirs em centros históricos, agências bancárias em imóveis tombados pelo Patrimônio Histórico, resorts turísticos em áreas naturais protegidas... Nos termos do Estatuto da Cidade, a TDC pode funcionar como o Gênio da Lâmpada que concede ao Aladim proprietário o seu maior desejo: vender o imóvel e continuar sendo o seu dono. A meu ver, cria-se assim não apenas uma nova indústria urbanística da preservação ambiental (a "viúva" paga, e bem) como abre-se a porta para a privatização total do “direito de construir”.

A maneira mais simples e idônea de eliminar essa "liberalidade" é, a meu juízo, o Estatuto da Cidade estabelecer que a Transferência do Direito de Construir (que seria melhor chamar de Transferência do Potencial Construtivo) só possa ser aplicada a situações que impliquem em obrigação pública de indenizar ou em desapropriações por utilidade pública. Já não basta o absurdo de o Estado ser obrigado a desapropriar pelo valor de mercado (isto é, pela valorização esperada)?

Espero que tenha conseguido ao menos esclarecer o meu ponto de vista. Prossigamos o debate, que para isso está este blog. Em breve os leitores terão um link para um texto mais amplo que estou escrevendo sobre o tema. E eles próprios, sempre que quiserem, poderão ter seus textos publicados a partir deste blog.

2007-10-25

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*https://abeiradourbanismo.blogspot.com/2007/10/o-transmilnio-e-recuperao-da-valorizao_09.html

Transmilenios e recuperação da valorização do solo urbano

Ilustração: Àbeiradourbanismo
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Dentre as muitas aplicações da recuperação (pública) da valorização do solo urbano, uma das mais relevantes para as cidades brasileiras e latino-americanas é, sem dúvida, a aquisição de solo para a implantação de sistemas de transporte público de superfície.

O transporte urbano é um dos muitos caminhos que podem levar um urbanista ao tema da recuperação da valorização imobiliária. No meu caso, influiu decisivamente a convicção de que, devido à limitada capacidade de endividamento público no país, a construção de verdadeiras redes integradas de transporte urbano em nossas grandes cidades só poderia se dar mediante uma combinação equilibrada de segmentos básicos de Metrô no coração da cidade e corredores de alta densidade, trens urbanos modernizados, BRTs nos corredores radiais de expansão urbana e avenidas de ligação dos subcentros e ônibus “alimentadores” nas pontas da rede. Vale dizer, os BRTs podem ser a chave da integração de todo o sistema.

Mas o que é BRT?, há de se perguntar o leitor. BRT (Bus Rapid Transit) é a sigla que, na comunidade internacional da engenharia de transportes (fortemente dominada pela nomenclatura anglo-saxã) designa o sistema que Curitiba lançou há mais de 40 anos e Bogotá recém popularizou na América Latina com o nome de Transmilênio. Para uma visão abrangente das imensas vantagens do BRT, recomendo ao leitor clicar no link abaixo (“BRT-Artigo”) e ler a versão integral de matéria sobre o tema publicada n’O Globo de 26 de julho último, de autoria do engenheiro Ronaldo Balassiano, professor do Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Transportes da COPPE-UFRJ e incansável divulgador desse sistema. [1] 

BRTs demandam avenidas capazes de acomodá-los adequadamente, em termos operacionais e urbanísticos. Foi na busca de um método para resolver a crônica estagnação do sistema urbanístico de servidões de recuo para alargamento a longo prazo da grandes avenidas do Rio de Janeiro, em especial nas zonas norte e suburbana da cidade, que cheguei ao mundo fascinante, e até então insuspeitado para mim, da recuperação da valorização do solo urbano.

O método em questão é aquele que prefiro chamar de Transferência de Potencial Construtivo (TPC) [2]. Em 2002, a equipe da Gerência de Operações Urbanas da Secretaria Municipal de Urbanismo do Rio de Janeiro ensaiou a sua aplicação no “Corredor Barão de Mesquita” (Centro-Pça. da Bandeira-Grajaú-Méier, ver Figura), estruturador histórico de uma sub-região urbana com mais de 360 mil residentes. 

A Transferência de Potencial Construtivo não implica a criação de edificabilidade adicional. É mero manejo espacial do potencial construtivo vigente dentro de um perímetro de projeto, dos lotes afetados para outras localizações, conforme legislação específica. A TPC generaliza, via mercado imobiliário, o antigo princípio urbanístico da permuta das áreas afetadas por projetos viários pelo direito de aplicação privada do potencial construtivo correspondente no próprio lote. Com características próprias, este princípio tem sido aplicado na cidade de Porto Alegre desde a década de 1970, culminando na recente implantação da III Perimetral. [3] 

A TPC não recupera para a municipalidade a valorização histórica do solo, mas promove a permuta, dentro de um horizonte temporal razoável, do acréscimo de renda fundiária que acompanha o aumento do lucro imobiliário nos empreendimentos adquirentes de potencial construtivo excedente – sem o qual não haveria, evidentemente, interesse dos promotores em sua aquisição – pelo solo de origem do potencial, necessário à implantação do projeto público. Mediante transações bilaterais ou leilões do estoque de potencial das áreas afetadas, a TPC 'induz' o mercado a realizar um objetivo público pré-fixado. Por isso, poderia talvez ser mais exatamente definida como instrumento de 'otimização social' da valorização do solo. 

No financiamento de sistemas de transporte de superfície que demandam desapropriações, esse mecanismo deve ser visto como não alternativo, mas complementar à tradicional (embora raramente aplicada no Brasil) Contribuição de Melhoria, hoje em uso, por exemplo, na expansão do Metrô de Buenos Aires. Numa próxima postagem sobre o tema, tentarei mostrar, com poucos números e mapas, a urgência de os setores públicos competentes do Rio de Janeiro estudarem a aplicação da Transferência de Potencial Construtivo para a implantação de um BRT (Transmilênio, ou outro nome da preferência dos cariocas) no chamado Corredor “T-5” (Penha-Madureira-Barra da Tijuca).

2007-10-09

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NOTAS

[1] http://www.pet.coppe.ufrj.br/professores/ronaldo/index.html  

[2] Por oposição a Transferência do “Direito de Construir” (TDC), que, como discutirei em outra postagem, é hoje um instrumento que legitima o pagamento de compensações públicas - indevidas - a proprietários de imóveis urbanos afetados por limitações ao direito de construir que absolutamente NÂO lhes retiram a possibilidade de aproveitamento econômico.

[3] Aos interessados, recomendo a leitura da Tese de Mestrado da Arq. Isabela Bacellar Guimarães (UFF, 2007), Transferência do Direito de Construir: questões e conflitos na aplicação do instrumento do Estatuto da Cidade, que contém um excelente depoimento da Arq. Néia Nuzon, da Secretaria Municipal de Fazenda de Porto Alegre.