quarta-feira, 5 de setembro de 2007

Expropiaciones por Utilidad Pública Pueden e Deben Financiarse con la Valorización del Suelo Adyaciente




[Agradezco al Prof. Eduardo Reese, de Buenos Aires, la generosidad de enviarme extenso material sobre la historia y el contenido urbanístico de la Avenida de Mayo]

La arquitecta Elizabeth Castanheira ha postado, el 16-10, el siguiente comentario a mi texto “Transmilenios y recuperación…”

En la práctica urbanística todos los caminos deberían llevar a la gestión pública de la valorización de la tierra, pero en general e lamentablemente no lo hacen. Como ejemplos de pérdidas de oportunidad de utilizarse dichos instrumentos podemos mencionar la Linha Amarela y el Metro [de Rio de Janeiro]. La cuestión del entorno en la implementación de eses equipamientos de transporte jamás es tratada en la forma debida. Para reducir el costo de expropiación, se reduce el área de actuación del proyecto, resultando en pequeñas parcelas de suelo con utilización restringida. Si fuera desarrollado un proyecto urbano utilizándose la TPC [Transferencia de Potencial Constructivo], se podrían resolver las cuestiones del costo de expropiación y de la calidad urbanística del entorno.

Del alto de su experiencia con los problemas de regularización urbanística de la Linha Amarela, autovía expresa con peaje que atraviesa la ciudad de Rio de Janeiro en sentido nordeste-sudoeste (hay obras públicas que también demandan regularización urbanística), así como de su trabajo profesional y su vivencia ciudadana con los remanecientes del Metro, Elizabeth toca un punto neurálgico de la práctica de grandes proyectos de infraestructura de transporte urbano en Brasil, que podríamos llamar de “plan de expropiación y gestión del suelo lindero”.

Una vez que, en general, proyectos de infraestructura de transporte urbano no son considerados proyectos urbanísticos y, además, son ejecutados “a toda prisa” para atender a los plazos políticos, las expropiaciones son entregues a los sectores especializados de las municipalidades, provisto que satisfagan los requerimientos mínimos del proyecto de ingeniería.

Ese procedimiento nace de la falta de percepción de gobernantes y gestores para el potencial del desarrollo del suelo en la financiación del proyecto a corto, mediano y largo plazos y resulta invariablemente en desastres urbanísticos de difícil solución.

Podemos preguntarnos, por ejemplo, cuanto habrá costado ya al Metro de Rio de Janeiro, solamente en pérdidas de ingresos directos (venta de tiquetes), el relativo vacío urbano que existe hace treinta años alrededor de las estaciones de Estácio y Praça Onze – a cuenta de una gestión ineficiente del suelo lindero, buena parte de él tierras fiscales e remanecientes de expropiaciones; o cuanto habrá costado ya a la ciudad el hecho de la Linha Amarela a lo mejor “romper” el tejido urbano preexistente y a lo peor pasar agobiada entre áreas de ocupación informal. Y eso sin hablar del potencial de ingresos indirectos que podrían tener dichas actuaciones con una gestión urbanística eficaz del suelo lindero valorizado por la obra misma – proyectos de vivienda “social” y de mercado, centros comerciales, gasolineras etc.




La búsqueda de precedentes latinoamericanos de ese debate nos hace retroceder impresionantes 125 años. En la Buenos Aires de la década de 1880, el intendente Torcuato de Alvear, hombre “insospecho” en lo que respecta a sus orientaciones político-ideológicas, trabó un intenso duelo jurídico-político con familias de la alta sociedad y representantes locales en defensa de su propuesta de financiar la apertura de la Avenida de Mayo – componente vital del eje cívico que hoy va de la Casa Rosada al Congreso Nacional – con la venta de los lotes linderos, resultantes de un generoso plan de expropiaciones.[1]

En Rio de Janeiro, la Avenida Presidente Vargas, eje monumental de acceso al centro financiero inspirado en el modelo de edificaciones sobre el paseo (galerías) que trajo Alfred Agache a Brasil en la segunda década del siglo XX, ha sido abierta por el alcalde Enrique Dodsworth como proyecto urbanístico apoyado sobre una Ley que preveía su integral financiación con la venta de los nuevos lotes comerciales formado de frente para la avenida.[2]

Es verdad, ambos proyectos podrían ser hasta duramente cuestionados por sus impactos sociales e por los resultados alcanzados en su pretendida autofinanciación. En el caso de la Avenida de Mayo, la Corte Suprema decidió a favor de los propietarios, resultando

“un sistema perverso por el cual los propietarios “afectados” eran indemnizados por el estado por la lonja que cedían para una calle pública que valorizaba enormemente sus propiedades (…) y muchas veces el estado debía pagar esa lonja de terreno al precio que adquiriría luego de que él mismo realizara la apertura de la calle (…) lo que habría de repetirse en el futuro en cada intento de avenida diagonal o ensanche, en un verdadero ‘negocio de la expropiación’, del que solían beneficiarse propietarios, abogados y funcionarios diligentes que proponían la medida a sabiendas del curso posterior de los juicios”.[3]

La Avenida Presidente Vargas, a su vez, quedaría durante muchos años sin los grandes edificios previstos en el proyecto, que solo surgieron alrededor del cruce con la Avenida Rio Branco, por tres razones principales, según Abreu [4]: la coincidencia de su conclusión con el boom inmobiliario que atrajo la mayoría de los capitales para la Zona Sul, la consecuente transferencia de buena parte de los servicios, comercio de lujo y ocio para Copacabana y, finalmente, el refuerzo de la centralidad de la Avenida Rio Branco, que concentró el proceso de renovación edilicia en el centro financiero de la ciudad.

No se conocen registros del resultado financiero de la utilización en el proyecto, de la Obligaciones Urbanísticas de Rio de Janeiro,

“que tenían valor nominal igual al valor prefijado para el lote urbanizado a los cuales estaban vinculadas. Fue por primera vez aplicado ese tipo de letra hipotecaria que, una vez emitida por la municipalidad, esta puede caucionar al Banco do Brasil y obtener un préstamo equivalente a la totalidad del emprendimiento (evitándose) de ese modo, recurrir al aumento de impuestos y a la contribución de mejoras… Los lotes serían (posteriormente) vendidos en hasta pública por el Banco do Brasil que, así, se pagaría del valor nominal, acreditándose a la municipalidad el saldo que se pudiera alcanzar en la subasta” (enfasis mías).
En aquel entonces, como casi siempre hoy, los grandes proyectos urbanos no eran comandados por organizaciones integralmente responsables por su gestión y balance final, incluso bajo el punto de vista contable, restando, para quién los pretenda evaluar, la penosa alternativa de barrer pacientemente los meandros de la contabilidad pública general.

¿Pero por que no considerar, por otro lado, que los recursos hoy disponibles – más que todos un inmenso potencial de control social - como demostrado en los casos del Museu Guggenheim y de la Marina “Panamericana” de la Glória, en Rio de Janeiro, con la ayuda de algún sistema eficaz de control técnico y contable de proyectos públicos – nos permitirían aplicar la misma metodología para reducir el gasto público y aumentar la eficiencia social de los proyectos de vías públicas y sistemas de transporte?

Mucho ya se ha dicho que el procedimiento de expropiar tierra urbana para revenderla luego de valorizada por el proyecto es vedada por ley por caracterizar “especulación pública”. Esa opinión, sin embargo, está lejos de unánime entre los juristas. Veamos lo que dice, por ejemplo, Di Pietro:

“Expropiación por zona (…) El acto expropiatorio debe especificar cual área se destina a la continuidad de la obra y cual se destina a la reventa por su valorización. En esa última hipótesis, el bien no es expropiado para integrar el patrimonio público sino que para ser revendido con ganancia luego de concluida la obra que valorizó el inmueble” (…) El efecto, para el poder público, es lo mismo de la Contribución de Mejoras. (…) Tal y como observa Antonio de Pádua Ferraz Nogueira (1981:39), luego de apuntar divergencias, el hecho es que esa modalidad ha sido admitida en la totalidad de los tribunales brasileños, incluso en el STF que, en lo relatado por el ministro Eliomar Baleeiro (RJT 46/550), concluyó que 'es lícito al poder expropiante – no expropiar para satisfacer intereses particulares – sino que al interés público, sin limitaciones, incluso para obtener, de la reventa de las fincas, un beneficio que comporte e financie la ejecución de la obra pretendida'”.[5]

En suma, “planes de expropiación e gestión del suelo lindero” a proyectos viales y de transporte público son posibles y beneficiosos, pues tiene por finalidad dos objetivos públicos inseparables: la adecuada estructuración urbanística del área de influencia del proyecto y la “internalización” de la valorización del suelo en el esquema de financiación de la obra.

Notas
[1] Gorelik, Adrián, La Grilla y el Parque – Espacio público y cultura urbana en buenos Aires, 1887-1936, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmas Editorial, 2004, p. 118; Slang, Ricardo M., La Avenida de Mayo, (Colección Cúpula) Buenos Aires, 1955, pp. 26-28.[2] Reis, José de Oliveira, O Rio de Janeiro e Seus Prefeitos: Evolução Urbanística da Cidade, pp.111-112, citado em Abreu, Maurício, Evolução Urbana do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, IplanRio 1997, p. 114.[3] Gorelik, Adrián, La Grilla y el Parque – Espacio público y cultura urbana en buenos Aires, 1887-1936, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmas Editorial, 2004, p. 119.[4] Abreu, Maurício, Evolução Urbana do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, IplanRio 1997, p. 114.[5] Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo. São Paulo, Atlas, 2001, p. 169.