domingo, 12 de fevereiro de 2012

Habitação, Emprego e Mobilidade: subsídios para o debate sobre a localização da HIS[1] na cidade do Rio de Janeiro

Antônio Augusto Veríssimo
Arquiteto Urbanista, Coordenador da Coordenadoria de Planejamento e Projetos da Secretaria Municipal de Habitação da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.

O presente artigo foi escrito no início de 2010 como uma reação ao movimento de certos setores empresariais que reivindicavam, junto aos executivo e legislativo municipal, mudanças na legislação com o objetivo de integrar ao perímetro urbano áreas de ocupação restrita por se situarem em  regiões inadequadamente servidas por infraestrutura ou  utilizadas por atividades agrícola na Região Administrativa de Santa Cruz.

Na defesa de seus interesses, estes agentes argumentavam que a liberação dessas áreas para a produção de conjuntos habitacionais, a serem financiados pelo Programa Minha Casa Minha Vida,  viria suprir a necessidade de produção de milhares de unidades necessária para atender o défict habitacional existente  e aquela demanda adicional que seria criada pela atração de novos moradores provocada pela implantação de novas unidades industrias no polo de Santa Cruz.

Os dados coletados e as análises efetuadas neste estudo tiveram por objetivo demonstrar: (i) que já havia um extremo desequilíbrio na distribuição das oportunidades de emprego  e moradia na cidade, com profundos e perniciosos impactos sobre a mobilidade da população; (ii) que a região da AP 5, zona oeste do Rio, onde está inserido o bairro de Santa Cruz, já era uma “região dormitório” fornecedora de mão de obra para outras regiões da cidade e que incentivar a produção habitacional de interesse social nessa região, para além de uma certa medida, somente aprofundaria a segregação sócio espacial da cidade e a formação de mais guetos de pobreza; (iii) que o desafio efetivo a ser superado era o de aproximar as oportunidades para moradia dos trabalhadores das suas oportunidades de emprego, portanto, incentivar a produção habitacional, prioritariamente, na área central (AP 1),  zona norte e nos bairros do subúrbio imediato (AP3).

Cabe reconhecer, no entanto, que no decorrer deste tempo a administração municipal se deu conta dessa tendência de concentração e passou a estabelecer maiores restrições para a localização dos conjuntos  bem como buscar alternativas de melhor localização dos empreendimentos por meio da aquisição direta de terrenos bem localizados para a promoção dessa produção.
  

Introdução

O presente trabalho visa contribuir com o debate sobre a definição dos critérios para orientação da localização de empreendimentos habitacionais de baixa renda do município produzidas pelo Programa Minha Casa Minha Vida no Rio de Janeiro e também colaborar com a formulação do Plano Municipal de Habitação de Interesse Social.

Neste estudo pretendemos abordar de forma articulada três fatores, dentre outros, que devem ser levados em consideração na formulação de políticas, planos e programas que visem a produção de unidades habitacionais de interesse social no município.

Os três fatores em análise são: o déficit habitacional, a oferta de empregos e as condições de mobilidade da população.

Sobre o déficit habitacional

Para efeito da análise deste primeiro fator, definimos o conceito de déficit habitacional efetivo que é aquele que, para ser eliminado, depende da produção de uma nova unidade habitacional cuja realocação dos moradores não resulta na liberação de uma unidade vazia disponível para nova ocupação.

Tomamos como indicadores deste défict habitacional efetivo os componentes “habitações precárias” e “coabitação familiar”, constantes da tabela a seguir:

Tabela 1
Déficit Habitacional por suas componentes – Município do Rio de Janeiro – 2000/2006-2007.



Fontes (IPP) 2000-Fundação João Pinheiro e Ministério das Cidades. Aplicativo “Déficit Habitacional no Brasil”, com base em IBGE. Censo 2000.
2006 e 2007 Cálculos do IPP/DIC com base em IBGE – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 2006 e 2007.
Notas: A metodologia de cálculo, em cada ano, segue as definições da Fundação João Pinheiro. Em função da limitação das informações disponíveis, para 2000 foi calculado apenas o déficit habitacional básico, composto pelas habitações precárias e coabitação familiar.

Habitações precárias: soma de domicílios particulares permanentes (DPP) rústicos e domicílios particulares improvisados.
Coabitação familiar: para 2000 e 2006 é o resultado da soma dos DPP do tipo cômodos e famílias secundárias conviventes; para 2007 é o resultado da soma dos DPP do tipo cômodos e famílias secundárias conviventes que pretendem se mudar.
Ônus excessivo com aluguel: famílias que ganham até três salários mínimos e comprometem mais de 30% de sua renda com aluguel.
Adensamento excessivo: mais de três pessoas por dormitórios em DPP alugados.
.... Dado numérico não disponível.

Justificativa para a escolha desses componentes:

a)      No caso das habitações precárias, considera-se que a sua desocupação implica na sua demolição sem retorno da unidade ao mercado imobiliário, ou seja, a produção de uma nova unidade viria a substituir aquela inadequada, não importando, portanto, no aumento do estoque residencial na região.

b)     No caso da coabitação familiar, há um aumento do estoque imobiliário, mais a saída de uma família do imóvel não implica na liberação para comercialização de uma nova unidade, não implicando na vinda de novos moradores para a região.

Não foram considerados os componentes “ônus excessivo com aluguel” e “adensamento excessivo” pelos seguintes motivos:

a)     No caso do ônus excessivo, com a mudança dos moradores estaria liberada uma unidade que poderia ser colocada no mercado e ocupada por moradores com maior poder aquisitivo que não se qualificariam com déficit. Por outro lado, espera-se que, com o aumento da oferta de imóveis na região pelo PMCMV, tenha-se como efeito uma redução dos valores dos alugueis reduzindo, portando, o peso deste componente no cálculo do déficit habitacional.

b)     No caso do adensamento excessivo, dá-se o mesmo, pois a mudança dos moradores implica a liberação para o mercado de uma unidade que poderá ser ocupada por uma família menor que não configure uma situação déficit habitacional.

Complementarmente, incluímos no cálculo do déficit habitacional efetivo também as unidades habitacionais dos assentamentos identificados pela Prefeitura com não urbanizáveis, pois, também nesses casos, a considera-se que a sua desocupação implica na sua demolição sem retorno da unidade ao mercado imobiliário, ou seja, a produção de uma nova unidade viria a substituir aquela inadequada, não importando, portanto, no aumento do estoque residencial na região.   Cabe destacar, no entanto, que esta decisão implica em assumir uma super estimativa deste déficit, pois, possivelmente, uma parte desses imóveis já consta como unidades computadas no componente habitação precária. Não obstante, assumimos tal risco, pois preferimos esta hipótese a trabalhar com dados subestimados.

Infelizmente os dados disponíveis sobre o déficit habitacional do município não estão regionalizados, não se contando, portanto, com informações exatas por RAs ou mesmo por AP.

Para realizar uma estimativa do déficit habitacional nas áreas em estudo, partimos dos percentuais de moradores em cada uma das APs, estimados pelo IPP para o ano de 2008, admitindo-se, hipoteticamente, que estes se distribuem na mesma proporção da população de cada AP no território do município.


Tabela 2
Estimativa do déficit habitacional efetivo para o Rio de Janeiro (2007)




Os dados apresentados na tabela anterior nos fornecem estimativas para uma análise da população que habita áreas de risco, moradias precárias, ou em coabitação em cada uma das APs, nos orientando o processo de definição dos critérios de elegibilidade.

A coluna “Déficit de novas UH” estima a quantidade mínima e distribuição percentual das unidades habitacionais que deveriam ser produzidas pelo PMCMV no, âmbito de cada AP, caso nosso interesse fosse unicamente o atendimento dos seus respectivos déficits habitacionais efetivos. Ocorre que outros fatores também devem ser levados em consideração quando se trata do planejamento da localização de empreendimentos habitacionais de interesse social, sendo um dos mais importantes da proximidade da oferta de empregos.


Oferta de empregos

Postos de trabalho formais
Para melhor compreender a distribuição dos postos formais de trabalho vis a vis o local de moradia dos trabalhadores no município do Rio de Janeiro, segue abaixo a tabela 3 elaborada pelo Instituto Pereira Passos:
2008.

Tabela 3 ( em mil pessoas)


Fontes: População total MRJ: Projeção IBGE- 2008; População das AP’s: proporção do ensaio de Kaizô et allii. (Hipótese 1, 2008)
PEA – População Economicamente Ativa: IBGE – PME – julho de 2008.
Empregos formais – assemelhados a postos de trabalho: Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) – RAIS – 2008.
Nota: a diferença entre PEA e empregos formais se deve aos autônomos sem empregados + informais + não ocupados.
Tabulação dos dados: IPP.


Para melhor visualização dos dados constantes da Tabela 3 foi também elaborado o gráfico a seguir.

Gráfico  1



Conforme demonstra o gráfico acima, as APs 3 e 5 possuem um expressivo déficit de empregos formais em relação a sua População Economicamente Ativa (PEA), o que indica que a maior parte de suas respectivas PEAs deve buscar postos de trabalho em outras APs ou municípios, ou no mercado informal, seja na própria AP ou externamente.

Oferta de trabalho em geral
Considerando que os dados acima somente explicitam o desequilíbrio entre moradia e postos de trabalho formal, optamos também por examinar dados da  Matriz de Viagens por Motivo de Residência – Trabalho, da Pesquisa de Origem e Destino (POD) do Plano Diretor de Transporte Urbano da Região Metropolitana do Rio de Janeiro (PDTU-RMRJ), divulgado em 2005, que abrangem todo o deslocamento para residência-trabalho, independentemente de seu grau de formalidade.

O gráfico  a seguir indica os destinos das viagens motivados pelo deslocamento Residência – Trabalho considerando apenas as intra-municipais.

Viagens intra-municipais motivadas pelo deslocamento Residência-Trabalho

Gráfico  2

Fonte: Matriz de Viagens por Motivo Residência-Trabalho. Plano Diretor de Transporte Urbano da Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Relatório 9 – Concepção das Matrizes. Governo do Estado do Rio de Janeiro, Secretaria Estadual de Transporte. Versão 1, Março de 2005.
Como pode ser observado no gráfico anterior, se mantém o desequilíbrio verificado anteriormente entre o local de moradia da PEA e seus locais de trabalho independentemente condição do posto de trabalho, formal ou informal. Aqui também se verifica para as APs 3 e 5 uma diferença muito acentuada entre o número de viagens realizadas por motivo de trabalho intra APs e as que tem como destino outras APs, o que indica que a maioria da PEA dessas áreas trabalha em outras APs.

O desequilíbrio entre oferta de trabalho e moradia

Como pode ser observado na tabela e gráficos  acima, existe na AP1 uma super-oferta de postos de trabalho e um sub-oferta de trabalhadores. Em todas as demais AP’s esta relação é negativa, havendo maior oferta de mão de obra do que postos formais de trabalho. Esta situação se mostra de forma mais aguda nas AP’s 3 e 5.

Sobre trabalho e mobilidade 

A tabela 7 é resultado da compilação de dados retirados da “Matriz de  deslocamentos por motivo de residência – trabalho” do POD do PDTU e reúne informações que permitem uma análise da dinâmica dos deslocamentos  de trabalhadores inter e intra APs no município.

Na coluna número 1 (exportação) temos, para cada uma das APs, a quantidade de trabalhadores que diariamente se deslocam das suas residência para trabalhar em  outras APs  do município.

Na coluna  2 (importação) temos  para cada AP o número de trabalhadores que são recebidos oriundos de outras APs do município.

Na coluna  3 (Saldo) temos a diferença entre entrada e saída de trabalhadores em cada um das APs. Com base nesses dados construímos o gráfico abaixo que ilustra o desequilíbrio observado entre as APs com elação à distribuição dos deslocamentos residência-trabalho no município.

Gráfico  3



O gráfico acima nos indica que nas áreas de planejamentos 2 e 4 existe um certo equilíbrio entre o número de trabalhadores que entra e sai diariamente das APs. Já nas APs 3 e 5 é flagrante o desequilíbrio, o que as caracteriza como grandes exportadoras de mão de obra para outras APs. A AP1 destaca-se como a grande importadora de mão de obra.

Deslocamentos intra APs.

Na coluna 4 podemos conferir o número de trabalhadores que se desloca diariamente por motivo residência-trabalho no interior de cada AP. Quando comparados com o total da População Econômicamente Ativa residente em cada AP estes dados nos fornecer excelentes informações sobre a dinâmica interna econômica de cada uma das APs.
No caso da AP1, o número de deslocamentos diários residência-trabalho chega a superar a PEA residente naquela AP (1,13)[3]. As APs 2 e 5, com índice superiores a 0,50, demonstram a sua dinâmica econômica; as APs  3 e 5, com 0,24 e 0,32  respectivamente, demonstram sua baixa dinâmica econômica relativa.

Mobilidade

A coluna 7 nos indica os índices de mobilidade dos moradores  de cada AP. Aqui podemos observar que os moradores das APs 2 e 4 e 1, respectivamente,  são os que possuem maior mobilidade geral (considerando aí todos os meios de transportes) com mais de 2 deslocamentos por pessoa dia, superior portanto à média do município que é de 1,86. Nas piores condições de mobilidade estão, respectivamente, os moradores das AP 3 e 5, com índices inferiores  à média do município.

Disponibilidade de meios de transporte coletivo (proxy).

As colunas 9, 10 e 11 reúnem os dados que nos permitem ter uma idéia (proxy) da disponibilidade de meios de transporte coletivos em cada uma das APs em relação à população residente. Conforme pode ser observado na coluna 11, a AP1 é a que oferece maior índice de mobilidade por transportes coletivos, seguida das AP2 e 4. As APs 3 e 5 são as que oferecem respectivamente as piores condições de mobilidade para sua população residente.
Conforme pode ser constatado pela comparação dos dados relativos à mobilidade e a disponibilidade de meios de transporte, embora necessária, a oferta de meios de transporte não é suficiente para garantir uma alta mobilidade da população residente, pois esta também é fortemente condicionada pela renda dos moradores, segundo informação da tabela a seguir.

Tabela 4
  


Fonte: Relatório 9-Concepção das Matrizes. Plano Diretor de Transporte Urbano da Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Março de 2005.

Uma grande concentração de população de baixa renda em uma região que não oferece empregos e serviços adequados aos seus moradores torna-se, como visto, uma grande região dormitório, produzindo deslocamentos pendulares que mobilizam meios de transporte em apenas determinados horários (picos da manha e da tarde). Não oferecendo condições de sustentabilidade para as empresas de transporte que ali atuam, pois são regiões que, a despeito do número elevado de moradores, possuem baixos índices de mobilidade[4].
 Os caminhos lógicos.
Considerando o demonstrado, parece razoável imaginar dois caminhos lógicos a percorrer não apenas em termos de uma Plano Habitacional mas, genericamente, em termos de uma política de gestão do território municipal:

a) Fomentar a criação de empregos formais e sustentáveis prioritariamente nas AP3 e 5;
b) Priorizar o fomento habitacional de interesse social na AP1.

Um terceiro caminho seria o fomento habitacional também na AP3, tendo em vista ser esta AP uma das mais bem dotada de infra-estrutura e contar com a maior malha rodo-ferroviária do município, além de boa acessibilidade à AP1, a maior ofertadora de postos de trabalho formal. Esta ação, no entanto, deveria estar associada a investimentos na melhoria do sistema ferroviário existente, dando qualidade de metrô ao mesmo.

O caminho inverso da produção oficial (MCMV)

A despeito das condições aqui expostas, o que se verifica quando se analisam os dados relativos ao licenciamento e liberação de financiamentos dos empreendimentos do Programa Minha Casa Minha Vida é um caminho inverso ao aqui apontado, com a maioria dos empreendimentos financiados pelo Programa sendo localizados na Zona Oeste (AP 5) do Rio de Janeiro . Exatamente naquelas áreas que apresentam os piores indicadores de oferta infra-estrutura, serviços, mobilidade e disponibilidade de postos de trabalho.
A tabela 6 a seguir apresenta, para julho de 2011, o total de unidades habitacionais que dos empreendimentos a serem financiados com recurso do PMCMV, em fase de licenciamento pelos órgãos competentes da Prefeitura do Rio.

Tabela 5
Programa Minha Casa Minha Vida – UHs licenciadas até 07/07/2011



Fonte: Secretaria Municipal de Habitação – julho de 2011.

Como pode ser observado, do total de unidades licenciadas,  67,23 % se destinam à bairros da AP5, área de planejamento para onde se projetam também 80,31 % de todos os empreendimentos destinados à faixa de renda de 0 a 3 salários mínimos.

Distribuição do déficit e das U.Hs do PMCMV, totais e O a 3 por AP.

Gráfico  4



O gráfico 4 acima nos auxilia a visualizar a extrema concentração de UH do PMCMV projetas para a Área de Planejamento 5.

O mapa abaixo ilustra a distribuição dos empreendimentos MCMV por AP no município.



Fonte: Secretaria Municipal de Habitação 1

Sobre a necessidade de se rever as estratégias adotadas

O desequilíbrio que se observa na tabela 3 e gráficos 1 e 2, quanto a distribuição dos empregos em relação ao número de moradores em cada uma das AP’s, representa um conjunto enorme de problemas para a cidade, sendo o maior deles as deseconomias provocadas pelo excessivo tempo e recursos gastos nos deslocamentos residência- trabalho[5].

Esta situação deve ser enfrentada por meio de ações oriundas do poder público municipal que visem: i) o estabelecimento de uma situação de maior equilíbrio entre a oferta de moradia e postos de trabalho e, ii) no curto prazo, que se redirecione os recursos do PMCMV para a produção de habitação na Zona Central, região fortemente polarizadora de emprego, mas que nas últimas nove décadas vem perdendo população de modo acelerado, conforme pode ser observado na tabela 1.

Tabela 6
Fontes: 1920,1940,1950 – Maurício Abreu.  1970,1980,1991 e 2000, 2010 – IPP.


Como pode ser observado na tabela acima, existe na AP1 a possibilidade da ampliação do parque habitacional sem a necessidade, salvo melhor juízo, de grandes investimentos para a produção de novas infra-estruturas, já que a região perdeu nos últimos noventa anos cerca de 150 mil habitantes.

Espera-se que a oportunidade que se anuncia de discussão e elaboração do Plano Municipal de Habitação de Interesse Social – PMHIS pela Prefeitura do Rio  seja uma oportunidade efetiva de reavaliação das metas atuais, com a adoção de novas estratégias que favoreçam uma melhor e mais sustentável política de localização dos empreendimentos habitacionais de interesse social no território municipal, evitando-se a amplificação dos desequilíbrios e disfuncionalidades aqui detectados.


Deslocamentos intra APs

Tabela 7


Fonte: Relatório 9-Concepção das Matrizes. Plano Diretor de Transporte Urbano da Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Março de 2005.

Coluna 1: número de trabalhadores que saem da AP por motivo de trabalho para outras APs do município.
Coluna 2: número de trabalhadores que ingressam na AP por motivo de trabalho oriundos de outras APs do município.
Coluna3: diferença entre o número de trabalhadores que saem e ingressam nas APs por motivo de trabalho.
Coluna4: número de deslocamentos intra APs por motivo de trabalho.
Coluna5: População Economicamente Ativa residente em cada AP.
Coluna6: relação entre o número de deslocamentos intra APs por motivo de trabalho e sua População Economicamente Ativa.
Coluna7: Índice Médio de Mobilidade dos moradores de cada AP.
Coluna8: População estimada para 2008 para cada uma das APs.
Coluna9: Densidade residencial para cada AP em m.² residenciais construídos por hectare. (Armazém de Dados, Indicadores Urbanos, tabela 9.1.1)
Coluna10: Número de viagens no modo coletivo geral gerados por viagens intra e inter municipais (RMRJ)
Coluna 11: Indice de oferta de meios de transporte coletivo por morador na AP (proxy).


Fontes e referências bibliográficas:

Abreu, Maurício de A. Evolução Urbana do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: IPLANRIO, 1997.
Armazém de Dados. Instituto Pereira Passos. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.
Governo do Estado do Rio de Janeiro. Secretaria de Estado e Transporte. Plano Diretor de Transporte da Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Relatório 9 – Concepções das Matrizes. Versão 1. Março de 2005.
Governo do Estado do Rio de Janeiro. Secretaria de Estado e Transporte. Plano Diretor de Transporte da Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Resultado da Pesquisa Origem / Destino.
Instituto de Desenvolvimento e Informação em Transporte - ITRANS. Mobilidade e Pobreza: Região Metropolitana do Rio de Janeiro- Relatório Final. Abril de 2004.




[1] Habitação de Interesse Social
[3] Tal situação pode ser gerada pelo fato de alguns trabalhadores habitarem no Centro durante a semana, em hotéis ou moradias temporárias, mas não terem aí o seu domicílio permanente.
[4] Sobre este tema conhecer a recente crise dos transportes na AP5 que resultou na falência de empresas de ônibus na região.
[5] Sobre este tema ver: Mobilidade e Pobreza na Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Instituto de Desenvolvimento e Informações em Transporte - Itrans. Novembro de 2003.


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