Apontamentos: Derntl 2024 e o planejamento de Brasília nos anos 1970

Estes apontamentos são parte de um processo de estudo compartilhado. À beira do urbanismo está à disposição dos autores cujo trabalho aqui se comenta para suas considerações.

DERNTL M F, “Brasília, capital ou metrópole? - O planejamento do Distrito Federal e de sua região na década de 19701”. RISCO - revista de pesquisa em arquitetura e urbanismo, iau-usp V22 - 2024.
https://revistas.usp.br/risco/article/view/218379

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Magnífico trabalho de pesquisa sobre a história do planejamento urbano em uma situação excepcional: a metropolização, já na segunda metade do século XX, da capital nacional ex novo de um país de dimensões continentais com mais de 70 milhões de habitantes.

O relato dos debates institucionais dos anos 70 sobre a questão "capital vs. metrópole" tem um valor inestimável. Ao passo que o Programa Especial da Região Geoeconômica de Brasília (Pergeb, 1975) vê a capital como "uma cidade administrativa por excelência", assoberbada pelo afluxo de migrantes e o crescimento periférico, o ponto de vista contrário, defendido de uma ou outra forma por vários planejadores da época, é bem resumido por um coordenador de sessão, não identificado, do Seminário de Planejamento Governamental SEPLAG 1976, para o qual "a acentuada urbanização de áreas periféricas a um núcleo principal era fenômeno clássico de áreas metropolitanas" (p.12).

Chama a atenção, como forte indício da alienação constitutiva do urbanismo modernista face às leis do processo urbanizador capitalista, a posição expressa por Lucio Costa no I Seminário de Estudos dos Problemas Urbanos de Brasília, em agosto de 1974 (p. 11):

Ainda assim, para Lúcio Costa, o principal interesse era mesmo o Plano Piloto, pois, nas suas palavras, "o resto é grande demais para mim" (COSTA, 1974, p. 78).

Saltando à conclusão do trabalho, destaco a afirmação de que "o caráter ímpar de capital nacional planejada segundo um ideário modernista moldou sua expansão e impôs peculiares desafios a seu planejamento". 

Tal afirmação aponta, ao meu ver, para um aspecto crucial do problema, que transcende o escopo da contribuição mas é decisivo para a compreensão da trajetória e vicissitudes do planejamento urbano, na capital da República como em qualquer grande cidade: a interação permanente, mais ou menos conflituosa, entre os esforços de planejamento urbano e os fatos da urbanização de mercado, incluída a sua total ausência no âmbito da moradia popular, que o mercado habitacional brasileiro só muito mais tarde alcançaria, em alguma medida, com a criação do Minha Casa Minha Vida em março de 2009. 

Minha hipótese é que o planejamento modernista de Brasília de fato "moldou a sua expansão", mas pela negativa, isto é, relegando a priori para a periferia do Plano Piloto não apenas a população trabalhadora empregada na construção da capital e os migrantes pobres que a ela afluíram, objeto da expressa preocupação dos planejadores adeptos da "capital essencialmente administrativa", mas também a urbanização de mercado a ser presumivelmente gerada, com toda a sua cadeia de negócios derivados, pelo considerável potencial econômico constituído por uma burocracia estatal numerosa e excepcionalmente bem remunerada para os padrões nacionais, em todos os níveis de qualificação.

O urbanismo modernista teria, assim, obrigado as instituições de planejamento urbano e regional de Brasília e do Distrito Federal a se debruçar sobre o embaraçoso problema de como organizar a inexorável metropolização de uma capital nacional ex novo que não fora concebida para, e resistia a, expandir-se.

 

Diria, pois, para melhor apreciação num estudo futuro, que "o caráter ímpar de capital nacional planejada segundo um ideário modernista" impôs à metrópole uma forma peculiar de expansão e os desafios de planejamento que lhe correspondem.  

2024-06-26

PS: Um estudo comparado Brasília / Belo Horizonte, focado na dualidade plano x mercado, poderá ser bastante instrutivo. Ofereço a ideia para quem queira nela se aventurar.

Apontamentos: Megarry 1962 - planejamento e controle do uso do solo na Inglaterra

Estes apontamentos são parte de um processo de estudo compartilhado. À beira do urbanismo está à disposição dos autores cujo trabalho aqui se comenta para suas considerações.

MEGARRY R E*, “Town and Country Planning in England: A Bird's Eye View”. Case Western Reserve Law Review, Vol 13 No 4 (1962). 

http://scholarlycommons.law.case.edu/caselrev/vol13/iss4/3

*M.A., LL.D., Universidade de Cambridge. Professor Visitante na Faculdade de Direito da Universidade de Nova York 1960-61. 

Plano para Gateshead e Newscastle upon Tyne 2010-2030

Áreas indicadas para a construção de novos

centros de negócios*

Esta postagem é dedicada a um texto de 1962 que, com a devida consideração ao tempo decorrido e à circunstância histórica, pode ser lido como introdução ao sistema urbanístico inglês - dito “discricionário” pela crítica especializada, por oposição ao modelo “normativo” praticado no Brasil e na maior parte do mundo ocidental. 

Topei com ele por acaso, na Internet, durante minhas pesquisas sobre as atribulações da cidade-jardim howardiana e achei, a exemplo do pientíssimo vira-casaca Henrique IV, rei católico de França, que valia se não uma missa inteira, como Paris, pelo menos uma pequena prédica. Sinal dos tempos.

“Town and Country Planning in England: A Bird's Eye View”, [1] de R. E. Megarry, professor titular da Universidade de Cambridge e professor visitante da Faculdade de Direito da Universidade de Nova York (1960-61), proporciona ao estudioso da história e dos modelos regulatórios do urbanismo um resumo dos atributos básicos e etapas de desenvolvimento do sistema legal de planejamento de uso do solo e licenciamento de projetos na Inglaterra e Gales.

A exposição de Megarry abrange os 53 anos decorridos desde a edição do Housing, Town Planning &c. Act de 1909, marco jurídico inaugural do sistema de planejamento e controle do uso do solo no país, com destaque para a reforma instituída pelo Town and Country Planning Act de 1947, que lhe deu não propriamente a sua forma atual - já lá se vão mais de 50 anos -, mas a sua configuração moderna: nas palavras do autor, um sistema compulsório para todas as autoridades locais, extensivo à totalidade do territorio da Inglaterra e Gales, flexível no duplo sentido de que os planos estão sujeitos a revisões periódicas e de que suas disposições não são vinculantes, unificado por estarem todas as autoridades locais subordinadas ao então Ministério da Habitação e Governos Locais e legitimado por um elevado grau de participação e controle cidadão, quer no processo de elaboração dos planos quer na discussão dos recursos das decisões das autoridades locais.

Essa lista de atributos me anima a matizar a ideia, expressa num texto muito mais modesto e recente de Rolnik e Lopes sobre a atualidade do zoneamento [2], de que, ao contrário do que sucede no “sistema normativo” de extração norte-americana e alemã, “que define, por texto e mapa, o que um proprietário pode ou não pode fazer em seu terreno”, no sistema "discricionário" inglês a análise “é feita a partir de méritos individuais e consultas a moradores do entorno de cada empreendimento”. 

Parece faltar aqui o papel central do plano, também composto de textos e mapas a despeito do caráter não vinculante dos usos e edificabilidades propostos para as diferentes áreas e localizações. Na Inglaterra da segunda metade do século XX, explica Megarry, o licenciamento de novos usos e construções, embora sujeito à decisão discricionária da autoridade local, deve levar em conta as disposições e recomendações do plano de desenvolvimento urbano vigente, cabendo recurso à instância superior - com direito a alegações presenciais das partes envolvidas, seus representantes e assessores técnicos. Não havendo, por definição, a hipótese de decisão contrária à norma urbanística, os tribunais de justiça se limitam a garantir o respeito aos ritos. 

De um modo geral, creio ser possível dizer que, no moderno sistema inglês de planejamento e controle urbano, o conceito essencialmente passivo de zoneamento é substituído por uma visão estratégica de alocação espacial de usos e recursos, públicos e privados, no marco de um plano de desenvolvimento local reconhecido e aceito pela comunidade.  

Plano de Liverpool Janeiro 2002

Para melhor visualização clique

https://liverpool.gov.uk/media/9626/the-udp-map.pdf

No saite do Liverpool City Council dedicado ao Unitary Development Plan de 2002, por exemplo, se lê que o UDP “é um documento legal crucial para o futuro da cidade, [que] mostra quais usos podem ser dados a cada terreno” (what every piece of land in the city can be used for), uma formulação, aliás, no mínimo ambígua para um sistema classificado como discricionário. De fato, o capítulo 6, "Recuperação Econômica", apresenta uma lista extensiva de terrenos com as respectivas áreas e usos recomendados. [3] A figura ao lado [4] é o mapa resumo do plano de desenvolvimento urbanístico da cidade de Liverpool de janeiro de 2002.

Refletindo sobre a hipótese, bastante razoável, de que um tal sistema de decisões discricionárias tende a ser mais suscetível às pressões dos grandes empreendedores, ocorreu-me por contraste o ponto de vista de Villaça, para quem, “num país de Estado fraco como o Brasil”, a localização das camadas afluentes, portanto dos produtos da indústria da incorporação, no espaço urbano resulta de “processos sociais que se desenvolvem por muitas décadas e que determinam a legislação urbanística em vez de serem determinados por ela. Imaginar que a legislação urbanística possa dobrar [no longo prazo] os interesses de um poderosíssimo setor de mercado - o setor imobiliário - é uma ilusão”.[5]

A força inercial da legislação como contraponto ao poder de pressão do negócio imobiliário é indiscutível, mas não deve ser superestimada. Ela não é igualmente eficaz em todos lugares e circunstâncias históricas e tende a ser solapada no longo prazo mesmo em países de “Estado forte” como a França e a Inglaterra - se entendo o conceito de Villaça -, por interesses que ou escapam ao controle do urbanismo ou o colocam mais ou menos legitimamente a seu serviço, como é o caso dos Grandes Projetos Urbanos da nossa e de outras épocas.

Uma década de experiência em funções de responsabilidade na Secretaria Municipal de Urbanismo da cidade do Rio de Janeiro me faz pensar que o estudo do regime discricionário inglês pode contribuir para a melhoria dos nossos sistemas municipais de regulação e licenciamento urbanístico, em geral carentes de métodos e procedimentos adequados - do ponto de vista da transparência administrativa, do controle democrático e das finalidades do planejamento - ao exame de circunstâncias não previstas nos códigos, que não são raras, e à tomada de decisão em situações interpretativas, conflituosas e de solução negociável, que são muito mais corriqueiras do que - parafraseando o mais ilustre dos ingleses - supõe a nossa vã filosofia. 

E para que o leitor possa formar a sua própria ideia sobre a atualidade do texto de Megarry, indico ao final da postagem um link do governo britânico para o sistema de planejamento de uso do solo na Inglaterra contemporânea (“Plain English guide to the Planning System”, Department for Communities and Local Government, janeiro de 2015). [6] Abaixo, segue um destaque extraído da seção dedicada aos Planos Locais, datado de 19-05-2016 e atualizado em 28-07-2017. [7]

Qual é o papel do plano local?

Os Planos Locais ocupam um lugar central no sistema nacional de planejamento. Por isso é essencial que eles estejam em vigor e atualizados. O Plano Local provê uma imagem e um marco para o desenvolvimento futuro da área, indicando necessidades e oportunidades nas áreas de habitação, economia, instalações comunitárias e infraestrutura, bem como proteção do meio ambiente, adaptação às mudanças climáticas e garantia de qualidade dos projetos. É também um instrumento crucial para a análise e aprovação de projetos, ponto de partida, ao lado dos Planos de Vizinhança em vigor, para o exame dos pedidos de licença para novos empreendimentos.

O que deve estar contemplado um plano local?

O Plano Local deve conter uma clara visão do desenvolvimento da área no período da sua vigência, indicando-se onde, quando e como ocorrerão essas transformações. Pode-se  fazê-lo mediante alocações espaciais gerais (áreas) ou especificas (terrenos) para diferentes usos; indicação de áreas com vocação de desenvolvimento ou que requeiram a aplicação de regras especiais (como os habitats protegidos); especificação de critérios a serem levados em conta na análise dos empreendimentos. As políticas de desenvolvimento urbano local devem ser sintetizadas em um mapa geral, junto com todas as informações que a Autoridade de Planejamento julgue relevantes para a sua melhor compreensão.

Boa leitura.

____
NOTAS
* https://www.newcastle.gov.uk/sites/default/files/wwwfileroot/planning-and-buildings/planning-policy/section_4_-_urban_core_policies.pdf

[1] “Town and Country Planning in England: A Bird's Eye View”, por R. E. Megarry, 13 Cas. W. Res. L. Rev. 619 (1962) 

https://scholarlycommons.law.case.edu/cgi/viewcontent.cgi?referer=https://www.google.com.br/&httpsredir=1&article=4100&context=caselrev 

[2] “100 anos de zoneamento: ainda faz sentido?” ObservaSP 29-11-2016, por Raquel Rolnik e Mathews Vichr Lopes 

https://observasp.wordpress.com/2016/11/29/100-anos-de-zoneamento-ainda-faz-sentido/

[3] “Plan making in Liverpool - Unitary Development Plan November 2002” Liverpool City Council 27-11-2018

https://liverpool.gov.uk/council/strategies-plans-and-policies/environment-and-planning/plan-making-in-liverpool/current-local-plan-documents/unitary-development-plan/

[4] "A Plan for Liverpool - proposals map". The City of Liverpool
https://liverpool.gov.uk/media/9626/the-udp-map.pdf

[5] VILLAÇA, F. Espaço Intra-Urbano no Brasil, Capítulo 8: "Os bairros residenciais das camadas de alta renda", Nota 15. p 224. SãoPaulo 2001: Studio Nobel; FAPESP; Lincoln Institute

[6] “Plain English guide to the Planning System”, January 2015 Department for Communities and Local Government

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/391694/Plain_English_guide_to_the_planning_system.pdf

[7]  “Local Plans”. 19-05-2016 (atualizado em 28-07-2017), Ministry of Housing, Communities and Local Government, Planning practice guidance and Planning system

https://www.gov.uk/guidance/local-plans--2

2018-11-27

Urbanismo na Inglaterra

Town and Country Planning in England: A Bird’s Eye View

Por MEGARRY R E. Case Western Reserve Law Review, Vol 13 No 4, 1962, http://scholarlycommons.law.case.edu/caselrev/vol13/iss4/3

(..) These defects, and many others, were corrected by the Act of 1947.

This scrapped the old system completely. It wiped the slate dean: in effect Parliament said, "We are going to start all over again. We will learn from our experience and mistakes under the old system and have a better and more comprehensive system of control." First, the old town planning schemes were all completely repealed and replaced by a very much modified version of the town planning scheme. Every local planning authority was required to prepare within three years what was called a "development plan."

Unlike the old planning schemes, development plans are compulsory. As a preparatory step, the authority was required to carry out a survey of its area and submit a report of the survey to the Minister, who is now the Minister of Housing and Local Government, in place of the Minister of Health. Although the report of the survey is not a formal part of the development plan, it usually contains far more reasoning and explanation of policies than will be found in the plan itself: the report explains, the plan states. 

The development plan itself does not look very different from the old town planning scheme. There is still a complex of maps, including a basic map and a town map for each urban area. The town map has various markings and colorings on it; there may be red for the residential zones, dark purple for the heavy industrial zones, light purple for the noiseless, colorless, and odorless industries, brown for shopping areas, and so on. There are also program maps to show when during the next twenty years each of the changes is likely to take place.

Generally speaking, all our zoning is exclusive. We have never had a system of Euclidian zoning" in which there is a hierarchy of uses, and where in each class any use in a superior class is permitted. Thus an industrial zone does not embrace housing or shops. The furthest we go along this road is that some local planning authorities provide a table in the written statement which is part of the development plan showing certain compatible uses (e.g., shops and houses, or offices and public buildings) which will probably be permitted, or will be considered on their merits. Thus in a heavy industrial zone, permission for light industrial development will in all probability be granted; commercial development will be considered on its merits; and permission for housing development will in all probability be refused. Euclidian zoning would permit all these. 

In addition to all the maps, the development plan includes a written statement. This sets out the broad outline of planning policy and the general rules to be applied in the area, together with various definitions. So the development plan does not look much different from the old town planning scheme. However, as you will see later there are some important differences. 

Every local planning authority is thus obliged to prepare a development plan. Having prepared the plan, the authority must submit it to the Minister for approval. The plan must first be advertised. At least six weeks notice must be given to allow for objections, and anyone can inspect the development plan in the local city hall to see how it affects his own land. There will then be a public local inquiry into any objections to the development plan.

These inquiries are usually well attended by objectors. The inquiry will often last a long time. Perhaps the simplest of these inquiries will be completed in about a week, whereas the more complex ones take many weary months. At the inquiry there is a detailed examination of every objection that has been made to the development plan. The objections may be on matters of broad principle; on the other hand, they may be on the particular application of a planning policy to an individual plot of land. (Continua)

Acesse o artigo completo pelo link
http://scholarlycommons.law.case.edu/caselrev/vol13/iss4/3  

2015-10-20

Desafios Metropolitanos à Gestão Pública da Apropriação do Espaço Urbano no Leste Metropolitano do Rio de Janeiro

Luis Fernando Valverde Salandia (Tese de Doutorado em Geografia)

A pedido do blogueiro, o arquiteto e urbanista Luis Fernando Valverde Salandia vem brindar os leitores de À beira do urbanismo com um breve resumo da sua Tese de Doutorado em Geografia, co-orientada pelos professores Jorge Luis Barbosa e Fernanda Furtado, e aprovada pelo Instituto de Geociências da Universidade Federal Fluminense no ano de 2012.

Desafios Metropolitanos à Gestão Pública da Apropriação do Espaço Urbano no Leste Metropolitano do Rio de Janeiro (Resumo)

A tese se propõe a avaliar as condições de articulação dos municípios do Leste Metropolitano do Rio de Janeiro para promover a gestão pública do espaço urbano.

Consideramos como premissa que a articulação de políticas urbanas é fundamental num contexto de conurbação. Porém, as articulações em curso neste recorte espacial ainda não internalizaram esta importância.

A metodologia de análise focaliza as políticas públicas de ordenamento territorial e de desenvolvimento urbano, seus instrumentos e as demandas sociais apresentadas em fóruns regionais, como componentes do objeto de investigação, colocando em causa as perspectivas dos municípios metropolitanos brasileiros para promover a gestão social da valorização da terra. Foi considerado o ordenamento territorial e administrativo vigente, em especial o Consórcio Intermunicipal de Desenvolvimento do Leste Fluminense, englobando municípios que se defrontam com os impactos da implantação do Comperj.

Como resultado, identificaram-se caminhos possíveis para a efetivação de políticas públicas regionais que condicionam a apropriação do espaço urbano, com ênfase nos instrumentos de gestão social da valorização da terra, que, no atual cenário de desenvolvimento econômico regional, podem contribuir para garantir o Direito à Cidade e responder aos desafios da precarização socioterritorial e da desigualdade intrametropolitana, resultado da reprodução desigual do espaço urbano.

O caráter limitado das experiências em andamento aponta para caminhos de pesquisa que permitam a verificação futura das possibilidades de enfrentamento da precarização territorial no atual cenário associado ao Comperj.

Concluímos que a gestão social da valorização da terra num contexto metropolitano demanda articulações supramunicipais, envolvendo os três níveis de governo e controle social. Concluímos, também, que é fundamental que o conjunto de instrumentos de política urbana ao alcance dos municípios seja aplicado numa ótica territorial mais ampla, contemplando seus impactos através do monitoramento.

Luis Fernando Valverde Salandia

Leia a tese clicando em

https://drive.google.com/open?id=0B2g7hqWHFxtsTE9XOEZ2WEx4WW8

 

2013-11-25