Bogotá: do zoneamento inclusivo à incorporação inclusiva

O arquiteto e urbanista Antônio Veríssimo enviou-nos um alerta para um relevante artigo de autoria do advogado colombiano Juan Felipe Pinilla, publicado em 19/02/2013 no site do CIDER (Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo - Universidade de Los Andes), sobre o debate em curso naquele país a respeito da expansão da política de destinação obrigatória de uma porcentagem de solo útil à produção de habitação social de maneira a abranger todos os processos de transformação construtiva urbana. 

Para esclarecimento do leitor leigo, digamos que, se aplicada no Rio de Janeiro a regulamentação proposta pelo governo de Bogotá, em vez de empreendimentos de classe média-alta e alta na zona sul e empreendimentos subsidiados pelo programa Minha Casa Minha Vida nas zonas norte e suburbana, poderíamos ter unidades subsidiadas mescladas em empreendimentos imobiliários em todos os bairros da cidade.

Como demonstrou o próprio Veríssimo, com toda clareza, em seu artigo "Habitação, Emprego e Mobilidade: subsídios para o debate sobre a localização da HIS[1] na cidade do Rio de Janeiro", publicado neste blog, (http://www.abeiradourbanismo.blogspot.com.br/2012/02/habitacao-emprego-e-mobilidade.html) em nossa cidade a habitação subsidiada pelo programa Minha Casa Minha Vida é maciçamente relegada aos subúrbios e zonas distantes do centro metropolitano.

Tal política é corroborada pelo maior projeto de renovação urbana da Metrópole, o Porto Maravilha, em cuja versão atual inexiste qualquer provisão para cotas de habitação social.

Como já dito por este blogueiro em outro artigo, cabe à Caixa Econômica Federal, proprietária da totalidade dos direitos edilícios do Porto, reverter essa situação. Nada justifica que deixe de fazê-lo, dado o manifesto compromisso do Governo Federal com a distribuição da renda nacional e a redução da desigualdade social no país. 

Segue a tradução livre de trechos do artigo de Juan Felipe Pinilla. Os leitores de origem hispano-americana e brasileiros interessados na íntegra do texto podem acessá-lo pelo link http://cider.uniandes.edu.co/Noticias/2013_01/Pelea_VIS_202013.asp

A disputa entre os governos nacional e distrital pela localização da habitação social 

Por: Juan Felipe Pinilla* 

J.F Pinilla

Em  25 de janeiro último, o Governo Nacional expediu um decreto regulamentar (..) que, nas palavras do porta-voz da pasta da Habitação, tinha como único objetivo facilitar a oferta de solo para habitação social (HIS) e entregar aos prefeitos municipais critérios claros sobre a forma de cumprimento da destinação obrigatória de solo para HIS em projetos de urbanização ou renovação urbana. Contudo, a Secretaria de Habitação do Distrito Capital expediu um comunicado em que advertia: “Ministério da Habitação expede decreto na contramão da política  de habitação do plano de desenvolvimento do Distrito e da autonomia municipal”.

Em suas declarações e referindo-se à forma como a administração de Bogotá apresentou o conteúdo e alcance do decreto, o ministro Vargas Lleras sentenciou, em seu tom habitual: “Não é verdade quer as normas expedidas pela Nação segreguem a população mais pobre”.

  (..)

Por trás dessa discussão está a provisão incluída pelo prefeito Petro em seu Plano de Desenvolvimento no sentido de estabelecer que qualquer processo de transformação do território da cidade (quer se chame urbanização, construção, renovação ou consolidação) deve contemplar uma porcentagem de 20% de solo destinado à habitação de interesse prioriário (HIP). Ou seja, esta medida supõe que qualquer processo de construção na cidade deve contribuir com a provisão de solo para HIP, seja por meio da localização no próprio sítio, de sua transferência a outro lugar da cidade ou mediante o pagamento de uma compensação em dinheiro. Para dar vida a esta novidade do Plano de Desenvolvimento, o governo Distrital se obrigou, no próprio plano, a expedir uma regulamentação que definisse e precisasse a forma de operação do mecanismo.

A grande novidade dessa medida não é impor a destinação obrigatória de uma porcentagem de solo útil à provisão de habitação social – que já se vem aplicando na cidade e no país em projetos localizados em solos sujeitos a processos de urbanização – mas torná-la extensiva a todos os processos de transformação construtiva que ocorra na cidade e, em especial, àqueles onde se substituem casas por edifícios. 

(...)

Depois de fazer uma análise detalhada, judiciosa e desapaixonada do decreto do governo nacional, a conclusão é claríssima: o objetivo fundamental deste decreto não é senão impedir que o Distrito Capital consiga a regulamentação de seu Plano de Desenvolvimento e possa, assim, avançar em sua aposta de construção de HIP em zonas centrais da cidade. 

(...)

Em conclusão, a audácia do Plano de Desenvolvimento de Bogotá sucumbiu à incapacidade do próprio Distrito de avançar rapidamente em sua regulamentação e deu a oportunidade  para que, uma vez mais, o Ministério da Habitação – muito próximo e sob influência do sindicato da construção e dos grandes construtores bogotanos – a pretexto de regulamentar a lei, tentasse fechar a porta a inovações locais destinadas a modificar uma tendência muito generalizada, em Bogotá como no resto do país, que consiste em partir do pressuposto de que a única opção de localização da habitação social é em zonas distantes e periféricas das cidades, tendo em vista os altos preços do solo nas zonas centrais. Para a administração de Bogotá, a causalidade é outra: os preços das zonas centrais estão tão altos justamente porque não há encargos e obrigações urbanísticas exigíveis a muitos desses solos e, portanto, uma forma de reduzir os preços e propiciar a geração de habitação social é estender a obrigação de provisão de solo para habitação social a todo tipo de processo de transformação da cidade.

Esperemos que, para bem da cidade e para a transformação de seus padrões de urbanização e construção, esta disputa não obstaculize as intenções do governo de Bogotá de promover uma profunda mudança na regulação das condições e obrigações a que, no futuro, estarão sujeitos os processos de transformação da cidade construída, onde não apenas se intensificará a concentração de atividade construtiva mas onde não poderá repetir a forma como se adensaram bairros como Chapinero, El Chico e Santa Bárbara, derrubando casas e construindo edifícios sem qualquer melhoria da infraestrutura viária, de espaço público e de equipamentos públicos. 

*Juan Felipe Pinilla é advogado formado pela Universidade de los Andes, Bogotá, com mestrado em Política Territorial e Urbanística pela Universidade Carlos III de Madrid. Atualmente é pesquisador e consultor em temas de políticas de solo, propriedade e direito urbano e professor da Faculdade de Direito da Universidade de los Andes.


2013-03-04

Claudia Acosta comenta o artigo de Antônio Veríssimo

Nossa colega de teoria e prática de políticas do solo Claudia Acosta, de Bogotá, residindo atualmente em São Paulo, enviou-nos um e-mail em que comenta o artigo de Antonio Veríssimo (abaixo) sobre o sistema de ordenamento urbanístico colombiano:

Caros amigos,

Tive impressões contraditórias do artigo de Veríssimo sobre Medellín e Bogotá. A proposta em relação aos conteúdos da Colômbia é muito sedutora (obrigada por isso), se bem seria importante mencionar que alguns instrumentos têm mais de uma função (como os planes parciales, que são de planejamento mas têm que incorporar diretrizes de gestão e componentes de financiamento - como a repartição de cargas e benefícios - dentro do próprio documento). Mas, no geral está muito bem proposto para o leitor. 

Agora, a parte que realmente considero inexata é o link feito entre migração, violência e favelas, não porque não se vinculem, mas porque este vínculo não é tão linear como aparece nem é o centro do fenômeno dos assentamentos informais e menos ainda da transição rural-urbana e seu ritmo. Estamos cheios de favelas desde o México até o Brasil... com ou sem épocas violentas.

Na região como um todo, a migração rápida foi um fato, que teve, e ainda tem, ritmos diferenciados . Por exemplo, a América Central ainda está na transição rural-urbana em alguns países, como a Guatemala (ainda com uma guerra muito pesada nos 70'80's).  E, no Brasil, a taxa de crescimento urbano foi inferior à de outros países da região nos 80-90's, mas nos 2000' foi superior ao resto.

Em definitivo, o importante para as nossas reflexões sobre a ocupação precária e a falta de serviços urbanos é o fenômeno mesmo do acesso ao solo para quem dele precisa (seja quem chega do campo, com ou sem violência – cada vez menos, pois a região está terminando a transição rural-urbana -, seja quem já nasceu na cidade, mas não tem oportunidades de ocupação formal) e como reagem nossos mercados e instituições. Nesse contexto, é interessante a experiência da Colômbia (como se aborda esta situação, com que instrumentos, quais as alternativas) para o Brasil, pois temos muito mais em comum entre nós – cultura, desigualdade e nível de urbanização – do que com outras realidades, como EEUU e Europa, no que respeita ao exercício do urbanismo.

Claudia Acosta. 

Advogada, professora e investigadora, Mestre em Urbanismo e Consultora da ONU-Habitat na América Latina