quinta-feira, 22 de novembro de 2007

Desapropriações por utilidade pública podem e devem financiar-se com a valorização do solo lindeiro

Agradeço ao Prof. Eduardo Reese, de Buenos Aires, a gentileza de ter-me enviado extenso material sobre a história e o conteúdo urbanístico da Avenida de Mayo


A arquiteta Elizabeth Castanheira postou, em 16-10, o seguinte comentário ao texto “Transmilênios e recuperação...”
"Na prática urbanística todos os caminhos deveriam levar à gestão pública da valorização da terra, mas geralmente, e infelizmente, não levam. Como exemplos de desperdício do não uso desses instrumentos podemos citar a Linha Amarela e o Metrô. A questão do entorno na implantação desses equipamentos de transporte nunca é tratada da forma que deveria. Para reduzir o custo da desapropriação, reduz-se a área de atuação do projeto, resultando em pequenas parcelas de solo de utilização restrita. Se fosse desenvolvido um projeto urbano utilizando a TPC, as questões do custo da desapropriação e da qualidade urbanística no entorno poderiam ser resolvidas."
Do alto de sua experiência com os problemas de regularização urbanística da Linha Amarela, via expressa pedagiada que corta o Rio de Janeiro em sentido nordeste-sudoeste (certas obras públicas também demandam regularização urbanística), bem como de sua vivência profissional e cidadã com os remanescentes do Metrô, Elizabeth toca num ponto nevrálgico da prática de grandes projetos de infraestrutura de transporte urbano no Brasil, que poderíamos chamar de “plano de desapropriação e gestão do solo lindeiro”.

Como, em geral, projetos de infraestrutura de transporte urbano não são considerados projetos urbanísticos e, além disso, são executados “a toque de caixa” para atender à agenda política, as desapropriações são entregues aos setores especializados das municipalidades, para que satisfaçam os requerimentos mínimos do projeto de engenharia.

Este procedimento nasce da falta de percepção dos governantes e gestores para o potencial do desenvolvimento do solo direta e indiretamente afetado para o financiamento do projeto a curto, médio e longo prazos e resulta invariavelmente em desastres urbanísticos de difícil solução.

Podemos nos perguntar, por exemplo, quanto já teria custado ao Metrô do Rio de Janeiro, só em perda de receita direta (venda de bilhetes), o relativo vazio urbano que há 30 anos cerca as estações de Estácio e Praça Onze – por gestão ineficiente do solo lindeiro, boa parte dele lotes estatais e remanescentes de desapropriações. Ou quanto já teria custado à cidade o fato de a Linha Amarela estar no melhor do casos “embarreirando” o tecido urbano pré-existente e, no pior, espremida entre áreas de ocupação irregular. Isto para não falar do potencial de receitas indiretas que poderiam ter esses projetos com uma gestão urbanística eficaz do solo adjacente valorizado pela própria obra – projetos habitacionais sociais e de mercado, centros comerciais, postos de abastecimento etc.




A busca de precedentes latino-americanos para esse debate nos faz retroceder impressionantes 125 anos. Na Buenos Aires da década de 1880, o então intendente Torcuato de Alvear, homem “insuspeito” no que toca a suas orientações político-ideológicas, travou um intenso duelo jurídico-político com famílias da alta sociedade e representantes locais em defesa de seu projeto de financiar a abertura da Avenida de Mayo – componente vital do eixo cívico que hoje liga a Casa Rosada ao Congresso Nacional – com a venda dos lotes adjacentes, resultantes de um generoso plano original de desapropriações [1].

No Rio de Janeiro, a Avenida Presidente Vargas, eixo monumental de acesso ao centro financeiro inspirado no modelo de edificações sobre a calçada (galerias) trazido ao Brasil por Alfred Agache na segunda década do século XX, foi aberta na década de 1940 pelo então prefeito Henrique Dodsworth como projeto urbanístico sustentado por um Projeto de Lei que previa seu integral financiamento com a venda dos novos lotes comerciais formados de frente para a Avenida.

É verdade que ambos os projetos podem ser até duramente questionados quanto ao seu impacto social e aos resultados alcançados pelo pretendido auto-financiamento. 


No caso da Avenida de Mayo, a Corte Suprema acabou decidindo a favor dos proprietários, resultando


“um sistema perverso pelo qual os proprietário 'afetados' eram indenizados pelo Estado pela faixa de terreno que cediam para uma via pública que valorizava enormemente as suas propriedades (...) e muitas vezes o Estado devia pagar essa faixa de terreno ao preço que esta adquiriria depois que ele realizasse a abertura da rua. (...) o que haveria de repetir-se no futuro em cada tentativa de avenida diagonal ou alargamento, em um verdadeiro 'negócio da desapropriação' de que costumavam beneficiar-se proprietários, advogados e funcionários diligentes que propunham a medida conscientes do curso posterior das ações” [2]

Já a Avenida Presidente Vargas ficaria durante muitos anos privada dos grandes edifícios previstos no projeto, que só surgiram na altura do cruzamento com a Avenida Rio Branco, segundo Abreu [3] por três motivos principais: a coincidência de sua conclusão com o início do boom imobiliário que atraiu a maioria dos capitais imobiliários para a Zona Sul, a conseqüente transferência de boa parte dos serviços, comércio de luxo e lazer para Copacabana e, finalmente, o reforço da centralidade da própria Avenida Rio Branco, que concentrou o processo de renovação edilícia no centro financeiro da cidade.

Não se conhecem registros do resultado financeiro da utilização, no projeto, das Obrigações Urbanísticas da Cidade do Rio de Janeiro,



“cujo valor nominal era igual ao valor venal pré-fixado para o lote urbanizado ao qual estavam vinculadas. Foi pela primeira vez empregado esse tipo de letra hipotecária, que, uma vez emitida pela prefeitura, pode esta caucionar no Banco do Brasil e levantar o empréstimo na totalidade do empreendimento (evitando), desse modo, a majoração dos impostos ou recorrência à taxa de melhoria... Os lotes seriam (posteriormente) vendidos em hasta pública pelo Banco do Brasil que, assim, se pagaria do valor nominal, creditando-se à prefeitura o saldo porventura alcançado no leilão”. [4](Itálicos do blogueiro).

Naquela época, como ainda hoje, os grandes projetos urbanos não eram comandados por organizações integralmente responsáveis por sua gestão e balanço final, inclusive sob o ponto de vista contábil, restando, para quem pretenda avaliá-los, a penosa alternativa de vasculhar pacientemente os meandros da contabilidade pública geral.

Mas por que não considerar, por outro lado, que os recursos hoje disponíveis – mais que todos um imenso potencial de controle social, como demonstrado nos casos do Museu Guggenheim e da Marina “Panamericana” da Glória, no Rio de Janeiro, auxiliado por algum sistema eficaz de controle técnico e contábil de projetos públicos – nos permitiriam aplicar a mesma metodologia visando reduzir o gasto público e aumentar a eficiência social dos projetos de vias públicas e sistemas de transporte?

Muito já se disse que o procedimento de desapropriar terra urbana para revendê-la depois de valorizada pelo projeto é vedado pela lei por caracterizar “especulação pública”. Essa opinião, no entanto, está longe de ser unânime entre os juristas. Vejamos o que diz, por exemplo, Maria Sylvia Di Pietro:


“Desapropriação por zona (...) O ato expropriatório deve especificar qual área se destina à continuidade da obra e qual se destina à revenda em decorrência de sua valorização. Nesta última hipótese, o bem não é expropriado para integrar o patrimônio público, mas para ser revendido, com lucro depois de concluída a obra que valorizou o imóvel” (...) O efeito, para o poder público, é o mesmo da Contribuição de Melhoria; (....) Como observa Antônio de Pádua Ferraz Nogueira (1981:39), depois de apontar as divergências, o fato é que essa modalidade tem sido admitida na totalidade dos tribunais brasileiros, inclusive no STF que, em acórdão relatado pelo ministro Eliomar Baleeiro (RJT 46/550), concluiu que “é lícito ao poder expropriante – não expropriar para satisfazer os interesses de particulares – mas ao interesse público, sem limitações, inclusive para auferir, da revenda de terrenos, um proveito que comporte e financie a execução da obra pretendida”.[5]
Em suma, “planos de desapropriação e gestão do solo adjacente” a projetos viários e de infraestrutura de transporte público urbano são possíveis e necessários, pois visam dois objetivos públicos inseparáveis: a adequada estruturação urbanística da área de influência imediata do projeto e a “internalização” da valorização fundiária resultante no esquema de financiamento da obra.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

[1] Gorelik, Adrián, La Grilla y el Parque – Espacio público y cultura urbana en buenos Aires, 1887-1936, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmas Editorial, 2004, p. 118; Slang, Ricardo M., La Avenida de Mayo, (Colección Cúpula) Buenos Aires, 1955, pp. 26-28.


[2] Gorelik, Adrián, La Grilla y el Parque – Espacio público y cultura urbana en buenos Aires, 1887-1936, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmas Editorial, 2004, p. 119.

 
[3] Abreu, Maurício, Evolução Urbana do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, IplanRio 1997, p. 114.


[4] Reis, José de Oliveira, O Rio de Janeiro e Seus Prefeitos: Evolução Urbanística da Cidade, pp.111-112, citado em Abreu, Maurício, Evolução Urbana do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, IplanRio 1997, p. 114.[5] Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo. São Paulo, Atlas, 2001, p. 169




2007-11-22 


quarta-feira, 14 de novembro de 2007

Raeder, Sávio: "Grandes eventos esportivos no contexto brasileiro: elementos iniciais para o debate sobre impactos e legados urbanos decorrentes de Jogos"

Atendendo generosamente a um pedido meu, o geógrafo Sávio Raeder, estudioso dos impactos dos grandes eventos urbanos da indústria do entretenimento sobre as cidades, envia ao blog um breve texto sobre o tema, cuja leitura recomendo.

O ANO DE 2007 é marcante na história brasileira com 3 acontecimentos significativos no campo dos esportes: (1) a realização do Jogos Pan-americanos na Cidade do Rio de Janeiro, (2) a vitória da candidatura brasileira como sede da Copa Mundial de Futebol Masculino em 2014 e (3) a candidatura carioca aos Jogos Olímpicos de 2016. Cabe uma análise cuidadosa sobre cada um destes ocorridos que observados em conjunto denotam o grande esforço nacional em promover os maiores espetáculos esportivos do planeta. São 3 espetáculos que se encontram em 3 fases distintas de sua organização e que por isso podem ilustrar as sucessivas etapas de conformação dos grandes eventos esportivos (GEEs).
Neste breve apontamento que tem por fito introduzir alguns elementos sobre o processo de conformação dos GEEs, se abordará as sucessivas fases que compõem estes eventos. Trata-se de um escrito introdutório que pretende servir de base para um debate mais longo que se pretende desenvolver a partir de outros textos de discussão em torno do urbanismo promovido em função dos eventos esportivos, fenômeno que na Cidade do Rio de Janeiro encontra sua maior expressão. Sobretudo importa na proposta deste debate, reconhecer a materialidade da dimensão urbana dos impactos e dos legados destes GEEs que se conformam em grandes projetos urbanos dada a sua complexidade espaço-temporal. O presente texto abre a discussão a partir de um recurso analítico formulado por Brunet (1997 e 2003) que será articulado com o calendário de GEEs brasileiro, que foi pontuado acima. 
A figura abaixo elaborada por Brunet, esboça a conformação do evento olímpico a partir de sucessivas etapas que remetem a uma dimensão temporal que se inicia com a organização dos Jogos. (O autor limita seu recurso analítico aos Jogos Olímpicos, contudo ele é perfeitamente aplicável às versões regionais destes, como é o caso dos Jogos Pan-americanos, como também à Copa do Mundo.) Seu esquema ilustrado é bastante didático no sentido de representar, por meio dos volumes dos círculos, o aumento de recursos materiais e imateriais que irão compor o evento esportivo. Tudo começa com algumas pessoas, e instituições que elas representam, se mobilizando para sediar os Jogos. Esta etapa pode ser dividida em duas considerando que há um período de preparação para a candidatura do GEE e outro que se inicia com o anúncio da vitória da cidade candidata a sediar os Jogos. Já naquele primeiro período os atores envolvidos na organização podem se movimentar com tal intensidade que operações urbanas podem ser realizadas, como a desapropriação de terras para a construção de equipamentos que poderiam vir a ser utilizados em caso de vitória.



Nesta fase preliminar de organização dos Jogos, já se pode reconhecer grande parte das intencionalidades de transformação do espaço urbano pelos agentes envolvidos. Trata-se de uma etapa significativa pois nela são formulados os planos de intervenção urbana que se pretende concretizar para viabilizar a realização dos Jogos. Ainda que haja certa publicidade nesta etapa, demonstrando as intenções dos atores públicos em sediar o megaevento, a discussão sobre a alocação dos recursos públicos na Cidade é limitada.
No esquema ilustrado acima, esta fase aparece pequena mas ela é o próprio coração do que será o legado urbano já que muitas das decisões locacionais serão mantidas ainda que nem todas possam ser de fato executadas. Entre estas decisões com riscos de execução encontram-se aquelas relacionadas com as infra-estruturas de transporte, algumas destas estruturas podem ter sido delineadas de maneira ambiciosa demais para os recursos que os atores virão a dispor na fase seguinte, a de investimentos. As intencionalidades dos atores que protagonizam a luta por sediar um grande evento esportivo, são documentadas no caderno de encargos (candidate city bid dossier) apresentado ao comitê esportivo responsável pela organização do evento.
Pode-se situar a candidatura carioca aos Jogos Olímpicos de 2016 justamente nesta fase embrionária que findará em 2009 quando será anunciada a cidade vitoriosa para sediar o megaevento. Desta forma, está em gestação o caderno de encargos que definirá quais os locais da Cidade que deverão ser contemplados com os vultosos investimentos que viabilizarão o evento. Apesar da pouca atenção dada a esta etapa, ela deve ser vista como a mais importante de todas já que ela pode definir toda uma agenda urbana por um período de quase uma década, definindo quais as áreas prioritárias de desenvolvimento da Cidade. O caderno de encargos é um documento basilar na organização dos Jogos que revela tanto os processos decisórios envolvidos nas pretensas alocações de investimentos, como as intenções de transformação territorial a partir da escolha da cidade como sede dos jogos.
Percebe-se que cada círculo é desdobramento de um outro que apresenta uma dimensão delimitada pela sua fronteira, mas ressalta-se que o círculo menor não se esgota até que o evento seja totalmente realizado, e deixe como permanência o legado. Neste sentido, a organização perdura até o final dos Jogos orientando os investimentos, a captação dos recursos para proporcioná-los e ordenando os impactos produzidos antes e durante os Jogos. É a alocação dos investimentos em bens materiais e imateriais que irá definir os impactos dos Jogos, a sua extensão em tempo e espaço. Tais impactos têm um prazo determinado que é o da realização dos Jogos em si, podendo produzir efeitos em diversas dimensões da vida social com a geração de mais empregos, de maior renda, de maior visibilidade para a cidade sede, de retirada de famílias de suas moradias, de valorização de áreas etc. A produção destes impactos terá uma relação direta com a própria conformação do legado, sendo esta sim a única fase que extrapola a temporalidade dos Jogos, e se consolida como permanência tangível ou mesmo intangível no território. 
Observa-se que o anúncio da Copa de 2014 promoveu justamente uma transição do círculo de organização para o círculo de investimentos, fenômeno que se torna mais evidente com as disputas estaduais em sediar partidas desde evento. Há uma distinção muito clara entre a Copa do Mundo e os Jogos Olímpicos, que é a de que nestes últimos há uma concentração espacial, e também uma diversidade maior, dos equipamentos esportivos. Enquanto que nas Olimpíadas o evento se concentra em uma única cidade, na Copa os Jogos ocorrem em diversas cidades de, geralmente, um mesmo país. Trata-se de um fato que não deve ser desprezado nas análises dos GEEs, uma vez que os Jogos Olímpicos e suas versões regionais terão impactos e legados urbanos muito mais significativos do que o referido evento futebolístico. De qualquer forma, são também volumosos tanto os investimentos como a visibilidade que a Copa proporciona para as cidades, sendo a acirrada competição por sediar partidas um claro sinal da importância que o evento assume. 
Já os recém concluídos Jogos Pan-americanos do Rio de Janeiro, estes se encontram já na fase do legado uma vez que todas as fases anteriores já foram finalizadas sendo a última a dos impactos que corresponde ao período de realização do evento propriamente dito. Este legado está diretamente relacionado com as etapas anteriores, não se restringindo a elas e podendo ainda ocorrer a geração de ações que não haviam sido previstas mas que se considerou adequada ao desenvolvimento urbano pelos atores hegemônicos. Considerando a necessidade de uma reflexão mais aprofundada sobre este tema específico, ele será abordado em sua dimensão urbanística no próximo texto de discussão. Buscou-se nestes breves apontamentos situar o leitor no contexto brasileiro de valorização da agenda de GEEs, como também oferecer uma caracterização das sucessivas etapas que compõem tais eventos.

Bibliografia

BRUNET, Ferran. The economic impacts of the Olympic Games. In: BRUNET, Ferran; CARRARD, François; CORRAND, Jean-Albert (orgs.). The Centennial President. Lausanne: International Olympic Committee, 1997. p. 1-10.______. Anàlisi de l’impacte econòmic dels Jocs Olímpics de Barcelona, 1986-2004. In: MORAGAS, Miquel; BOTELLA, Miquel (orgs.) Barcelona: l’herència dels Jocs (1992-2002), Barcelona: Centre d'Estudis Olímpics i de l'Esport - Editorial Planeta, 2003. p. 245-274.

sexta-feira, 26 de outubro de 2007

TPC vs.TDC: Donde está la diferencia?

La profesora Fernanda Furtado há postado el 16-10 un comentário muy breve y oportuno a mi texto “Transmilénios y recuperación ..”:

Pedro,
Na quedó claro para mi la real diferencia entre la TDC [Transferencia del Derecho de Construir] y la TPC [Transferencia de Potencial Constructivo] que propones. En los dos casos, me parece que se está legitimando que un potencial constructivo aún no realizado pueda ser entendido como derecho de construir del propietário. Lo que es contradictório con tu nota sobre la cuestión.


A ver si me explico.

De hecho, la tradición jurídica brasileña no reconoce al propietario de un lote como su cosa, como bien disponible, el potencial constructivo aplicable de acuerdo con la Ley de Uso y Ocupación del Suelo (o Plan Local). Es prerrogativa de la municipalidad mantener, aumentar o reducir el potencial constructivo, así como alterar los usos permitidos, siempre que un nuevo plano urbanístico es sancionado, sin que eso implique obligaciones de ningún tipo (“derechos adquiridos”) en favor de los propietarios. Es correcto que sea así y siga así. No soy defensor de la patrimonialización de potenciales constructivos aún no realizados.

Pero el límite de esa autonomía de las limitaciones al derecho de construir es, en Brasil, la extinción de la posibilidad de exploración económica del inmueble. En ese caso, acciona-se el instituto de la expropiación, la cual debe ser pagada por el valor de marcado. Y, como sabemos, el valor de mercado de una finca es función de la combinación uso-aprovechamiento más rentable que la finca puede tener. Por tanto, siempre que la Municipalidad expropia un inmueble por su valor de mercado el “potencial constructivo aún no realizado [es] entendido como derecho de construir del propietario” y pagado como si se tratase de una compra-venta entre privados. Dicho de otra forma, aún antes que intervenga la Transferencia del Potencial Constructivo, el potencial constructivo no realizado es patrimonializado/privatizado por vía de la expropiación por utilidad pública pagada por el valor de mercado.

De hecho, la técnica urbanística de la Transferencia de Potencial constructivo, o del Derecho de Construir, siempre opera en el marco de lo que el derecho de propiedad determina como pasible de indemnización por parte del poder público. Y es aquí que empieza el problema. Y que se hace necesaria la distinción.

La TPC onerosa, tal y como la entiendo yo, opera en el espacio de la regla ya establecida por el instituto de la expropiación. Cuando se inicia un proyecto que demanda expropiaciones, la patrimonialización del potencial constructivo de esas fincas ya es inevitable, un dato del problema, y su costo un costo del proyecto como otro cualquiera. Lo que puede hacer la TPC es transferir el costo directo (gasto del Tesoro) de la expropiaciones para el mercado inmobiliario (compradores de los inmuebles adicionales construídos, con el potencial constructivo transferido, en otras partes del perímetro de proyecto). La TPC equivale, pues, a la Concesión Onerosa de un stock de potencial constructivo ya establecido en la Ley de Uso y Ocupación, o en el Plan Local, para cobertura de los gastos del proyecto con las respectivas expropiaciones.

Una vez que la TPC “recupera” la sobre-valorización del lote de destino para pagar el valor establecido para indemnización del lote de origen, su potencia será tanto más grande cuanto menos grande sea el espacio jurídico de la obligación de indemnizar. Si las expropiaciones por utilidad pública pasasen a ser pagadas por el “valor de mercado sin proyecto", la potencia de TPC aumentaría considerablemente; si pasasen a ser pagadas por el valor de la tierra rural, la TPC se tornaría un instrumento de alta potencia – y sería, claro, acusada por los propietarios de servir a la especulación estatal.

El problema con la TDC tal y como definida por el Estatuto da Cidade es que, en lugar de reducir o al menos mantener-se en el espacio de las reglas ya dadas para la expropiación, ella amplía peligrosamente el espacio de la obligación de indemnizar creando una especie de interés público en hacerlo. La TDC permite y incentiva que las municipalidades indemnicen, con “Títulos de Potencial Constructivo” (por tanto por el valor de mercado de la finca) propietarios de inmuebles afectados por limitaciones al derecho de construir que no necesariamente eliminan la posibilidad de su aprovechamiento económico, por tanto no obligan a que la Municipalidad los expropie. (Art. 35, … podrán ejercer en otro local… el derecho de construir… cuando el referido inmueble sea considerado necesario para fines de:… Inciso II - preservación, cuando sea considerado de interés histórico, ambiental, paisajístico, social o cultural.)

Así, la interesante técnica urbanística de la Transferencia de Potencial se convierte en el “caballo de Troya” de una nueva interpretación (patrimonialista) de la relación entre la limitación al derecho de construir y el pago de indemnizaciones. La TDC es el vehiculo de una nueva modalidad de “incentivo” a la preservación urbanístico-ambiental que ya no es fiscal, sino que parienta (muy) próxima de la expropiación por utilidad pública – pero (!!!) conservando el propietario no solamente la tenencia del inmueble como también el desfrute de su exploración económica: rentables tiendas de souvenirs en centros históricos, agencias bancarias en inmuebles afectados por el Patrimonio Histórico, resorts turísticos en áreas naturales protegidas… En los términos del Estatuto de la Ciudad, la TDC puede funcionar como el Genio de la Lámpara que concede al Aladino propietario su más grande deseo: vender su inmueble y seguir siendo su dueño… A mi juicio, no solamente se crea así una nueva industria urbanística de la preservación ambiental (la “viúda” [el Estado] paga, y muy bien) como se abre la puerta para la total privatización del “derecho de construir”.

Pienso que la manera más sencilla y idónea de eliminar esa “liberalidad” es el Estatuto da Cidade establecer que la Transferencia del Derecho de Contruir (que sería mejor llamar de Transferencia del Potencial Constructivo) solo pueda ser aplicada a situaciones que impliquen en obligación pública de indemnizar o en expropiaciones por utilidad pública. ¿Ya no es suficiente el absurdo de que el Estado tenga que expropiar por el valor de mercado (o sea, por la valorización esperada)?

Espero que haya logrado al menos esclarecer mi punto de vista. Prosigamos el debate, que para eso existe este blog. Breve los lectores tendrán un link para un texto más amplio que estoy redactando sobre el tema. Y ellos mismos podrán, siempre que lo deseen, tener sus textos publicados a partir de ese blog.

quinta-feira, 25 de outubro de 2007

TPC vs. TDC: Onde está a diferença?

A professora Fernanda Furtado postou em 16-10 um breve e oportuno comentário ao texto “Transmilênios e recuperação..”

Pedro,Não ficou claro pra mim qual a real diferença entre a TDC [Transferência do Direito de Construir] e a TPC [Transferência de Potencial Construtivo] que você propõe. Nos dois casos, me parece que se está legitimando que um potencial construtivo ainda não realizado possa ser entendido como direito de construir do proprietário. Algo que vai contra a sua nota sobre o ponto.

Explico-me.

De fato, a tradição jurídica brasileira não reconhece ao proprietário de um terreno como coisa sua, como bem disponível, o potencial construtivo aplicável conforme a Lei de Uso e Ocupação do Solo. É prerrogativa da municipalidade manter, aumentar ou reduzir o potencial construtivo, bem como alterar os usos permitidos, sempre que um novo plano urbanístico é aprovado, sem incorrer em obrigações (“direitos adquiridos”) para com os proprietários de terrenos urbanos. É bom que seja assim e que continue assim. Não advogo a privatização do potencial construtivo ainda não realizado.

Mas o limite dessa autonomia da limitação do direito de construir é, no Brasil, a extinção da possibilidade de aproveitamento econômico do imóvel. Neste caso, é acionado o instituto da desapropriação, que deve ser paga pelo valor de mercado. E como sabemos, o valor de mercado de um terreno é função da combinação uso-aproveitamento mais rentável que ele pode ter. Portanto, sempre que a Municipalidade desapropria um imóvel pelo valor de mercado, o "potencial construtivo ainda não realizado [é] entendido como direito de construir do proprietário" e pago como se tratasse de uma compra-venda entre particulares. Dito de outra forma, muito antes de a Transferência de Potencial entrar em cena, o potencial construtivo não realizado é patrimonializado... pela desapropriação por utilidade pública paga pelo valor de mercado.

Na verdade, a técnica urbanística da Transferência de Potencial, ou do Direito de Construir, sempre opera no marco daquilo que o direito de propriedade determina como passível de indenização por parte do poder público. E é aqui que surge o problema. E que se faz necessária a distinção.

A TPC onerosa, tal como eu a entendo, opera no espaço da regra já estabelecida pelo instituto da desapropriação. Ao se iniciar um projeto que depende de desapropriações, a patrimonialização do potencial construtivo desses terrenos é inevitável, um dado do problema, e seu custo um custo do projeto como outro qualquer. O que a TPC pode fazer é transferir o custo direto (desembolso do Tesouro) das desapropriações para o mercado imobiliário (compradores de imóveis adicionais construídos, com o potencial transferido, em outros lugares do perímetro de projeto). A TPC equivale, pois, à Outorga Onerosa de um estoque de potencial construtivo já estabelecido na Lei Urbanística, ou no Plano Local , para cobertura das despesas do projeto com as respectivas desapropriações.

Como a TPC "recupera" a sobre-valorização no solo de destino para pagar o valor estabelecido para a indenização do solo de origem, o seu poder será tanto maior quanto menor for o espaço jurídico da obrigação de indenizar. Se as desapropriações por utilidade pública passassem a ser pagas pelo "valor de mercado sem projeto", o poder da TPC aumentaria consideravelmente; se passassem a ser pagas pelo valor da terra rural, a TPC se tornaria uma ferramenta de alta potência - e seria, é claro, acusada pelos proprietários de servir à especulação pública.

O problema com a TDC tal como definida no Estatuto da Cidade é que, ao invés de reduzir ou pelo menos ater-se ao espaço das regras dadas para a desapropriação, ela amplia perigosamente o espaço da obrigação de indenizar criando uma espécie de interesse público em fazê-lo. A TDC permite e incentiva que as Municipalidades indenizem, com "Títulos de Potencial Construtivo" (portanto pelo valor de mercado do terreno), proprietários de imóveis afetados por limitações ao direito de construir que não necessariamente eliminam a possibilidade de seu aproveitamento econômico, portanto não obrigam a Municipalidade a desapropriar (Art. 35, ... exercer em outro local... o direito de construir... quando o referido imóvel for considerado necessário para fins de...; Inciso II – preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural).

Assim, a interessante técnica urbanística da Transferência de Potencial se transforma em “cavalo de Tróia” de uma nova interpretação (patrimonialista) da relação entre a limitação do direito de construir e o pagamento de indenizações. A TDC é o veículo de uma nova modalidade de “incentivo” à preservação urbanístico-ambiental que já não é fiscal, mas parenta (muito) próxima da desapropriação por utilidade pública – porém (!!!) mantendo-se o proprietário não apenas na posse do imóvel como no usufruto do aproveitamento econômico que ele pode proporcionar: rentáveis lojas de souvenirs em centros históricos, agências bancárias em imóveis tombados pelo Patrimônio Histórico, resorts turísticos em áreas naturais protegidas... Nos termos do Estatuto da Cidade, a TDC pode funcionar como o Gênio da Lâmpada que concede ao Aladim proprietário o seu maior desejo: vender o imóvel e continuar sendo o seu dono. A meu ver, cria-se assim não apenas uma nova indústria urbanística da preservação ambiental (a "viúva" paga, e bem) como abre-se a porta para a privatização total do “direito de construir”.

A maneira mais simples e idônea de eliminar essa "liberalidade" é , a meu juízo, o Estatuto da Cidade estabelecer que a Transferência do Direito de Construir (que seria melhor chamar de Transferência do Potencial Construtivo) só possa ser aplicada a situações que impliquem em obrigação pública de indenizar ou em desapropriações por utilidade pública. Já não basta o absurdo de o Estado ser obrigado a desapropriar pelo valor de mercado (isto é, pela valorização esperada)?

Espero que tenha conseguido ao menos esclarecer o meu ponto de vista. Prossigamos o debate, que para isso está este blog. Em breve os leitores terão um link para um texto mais amplo que estou escrevendo sobre o tema. E eles próprios, sempre que quiserem, poderão ter seus textos publicados a partir deste blog.


terça-feira, 9 de outubro de 2007

Transmilênios e recuperação da valorização do solo urbano

Ou "No urbanismo, [quase] todos os caminhos levam à gestão pública da valorização da terra" 



Dentre as muitas aplicações da recuperação (pública) da valorização do solo urbano, uma das mais relevantes para as cidades brasileiras e latino-americanas é, sem dúvida, a aquisição de solo para a implantação de sistemas de transporte público de superfície.

O transporte urbano é um dos muitos caminhos que podem levar um urbanista ao tema da recuperação da valorização imobiliária. No meu caso, influiu decisivamente a convicção de que, devido à limitada capacidade de endividamento público no país, a construção de verdadeiras redes integradas de transporte urbano em nossas grandes cidades só poderia se dar mediante uma combinação equilibrada de segmentos básicos de Metrô no coração da cidade e corredores de alta densidade, trens urbanos modernizados, BRTs nos corredores radiais de expansão urbana e avenidas de ligação dos subcentros e ônibus “alimentadores” nas pontas da rede. Vale dizer, os BRTs podem ser a chave da integração de todo o sistema.

Mas o que é BRT?, há de se perguntar o leitor. BRT (Bus Rapid Transit) é a sigla que, na comunidade internacional da engenharia de transportes (fortemente dominada pela nomenclatura anglo-saxã) designa o sistema que Curitiba lançou há mais de 40 anos e Bogotá recém popularizou na América Latina com o nome de Transmilênio. Para uma visão abrangente das imensas vantagens do BRT, recomendo ao leitor clicar no link abaixo (“BRT-Artigo”) e ler a versão integral de matéria sobre o tema publicada n’O Globo de 26 de julho último, de autoria do engenheiro Ronaldo Balassiano, professor do Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Transportes da COPPE-UFRJ e incansável divulgador desse sistema. 

http://www.pet.coppe.ufrj.br/professores/ronaldo/index.html  
BRTs demandam avenidas capazes de acomodá-los adequadamente, em termos operacionais e urbanísticos. Foi, portanto, na busca de um método para resolver a crônica estagnação do sistema urbanístico de servidões de recuo para alargamento a longo prazo da grandes avenidas do Rio de Janeiro, em especial nas zonas norte e suburbana da cidade, que cheguei ao mundo fascinante, e até então insuspeitado para mim, da recuperação da valorização da terra.

O método em questão é aquele que prefiro chamar de Transferência (onerosa) de Potencial Construtivo (TPC)*. Em 2002, a equipe da Gerência de Operações Urbanas da Secretaria Municipal de Urbanismo do Rio de Janeiro ensaiou a sua aplicação no “Corredor Barão de Mesquita” (Centro-Pça. da Bandeira-Grajaú-Méier, ver Figura), estruturador histórico de uma sub-região urbana com mais de 360 mil residentes. 

A Transferência (onerosa) de Potencial Construtivo não implica a criação de potencial construtivo adicional. É mero manejo espacial do estoque vigente dentro de um perímetro de projeto, dos lotes afetados para outras localizações, conforme legislação específica. A TPC generaliza, via mercado imobiliário, o antigo princípio urbanístico da permuta das áreas afetadas por projetos viários pelo direito de aplicação privada do potencial construtivo correspondente no próprio lote. Com características próprias, este princípio tem sido aplicado na cidade de Porto Alegre desde a década de 1970, culminando na recente implantação da III Perimetral.** 

A TPC não recupera para a municipalidade a valorização histórica do solo, mas promove a permuta, dentro de um horizonte temporal razoável, do acréscimo de renda fundiária que acompanha o aumento do lucro imobiliário nos empreendimentos adquirentes de potencial construtivo excedente – sem o qual não haveria, evidentemente, interesse dos promotores em sua aquisição – pelo solo de origem do potencial, necessário à implantação do projeto público. Mediante transações bilaterais ou leilões do estoque de potencial das áreas afetadas, a TPC “conduz” o mercado a realizar um objetivo público pré-fixado. Por isso, poderia talvez ser mais exatamente definida como instrumento de “otimização social” da valorização do solo. 

No financiamento de sistemas de transporte de superfície que demandam desapropriações, esse mecanismo deve ser visto como não alternativo, mas complementar à tradicional (embora raramente aplicada no Brasil) Contribuição de Melhoria, hoje em uso, por exemplo, na expansão do Metrô de Buenos Aires. Numa próxima postagem sobre o tema, tentarei mostrar, com poucos números e mapas, a urgência de os setores públicos competentes do Rio de Janeiro estudarem a aplicação da Transferência de Potencial Construtivo para a implantação de um BRT (Transmilênio, ou outro nome da preferência dos cariocas) no chamado Corredor “T-5” (Penha-Madureira-Barra da Tijuca).


___________
NOTAS
* Por oposição a Transferência do “Direito de Construir” (TDC), que, como discutirei em outra postagem, é hoje um instrumento que legitima o pagamento de compensações públicas - indevidas - a proprietários de imóveis urbanos afetados por limitações ao direito de construir que absolutamente NÂO lhes retiram a possibilidade de aproveitamento econômico.
** Aos interessados, recomendo a leitura da Tese de Mestrado da Arq. Isabela Bacellar Guimarães (UFF, 2007), Transferência do Direito de Construir: questões e conflitos na aplicação do instrumento do Estatuto da Cidade, que contém um excelente depoimento da Arq. Néia Nuzon, da Secretaria Municipal de Fazenda de Porto Alegre.




2007-10-09

quarta-feira, 5 de setembro de 2007

Expropiaciones por Utilidad Pública Pueden e Deben Financiarse con la Valorización del Suelo Adyaciente




[Agradezco al Prof. Eduardo Reese, de Buenos Aires, la generosidad de enviarme extenso material sobre la historia y el contenido urbanístico de la Avenida de Mayo]

La arquitecta Elizabeth Castanheira ha postado, el 16-10, el siguiente comentario a mi texto “Transmilenios y recuperación…”

En la práctica urbanística todos los caminos deberían llevar a la gestión pública de la valorización de la tierra, pero en general e lamentablemente no lo hacen. Como ejemplos de pérdidas de oportunidad de utilizarse dichos instrumentos podemos mencionar la Linha Amarela y el Metro [de Rio de Janeiro]. La cuestión del entorno en la implementación de eses equipamientos de transporte jamás es tratada en la forma debida. Para reducir el costo de expropiación, se reduce el área de actuación del proyecto, resultando en pequeñas parcelas de suelo con utilización restringida. Si fuera desarrollado un proyecto urbano utilizándose la TPC [Transferencia de Potencial Constructivo], se podrían resolver las cuestiones del costo de expropiación y de la calidad urbanística del entorno.

Del alto de su experiencia con los problemas de regularización urbanística de la Linha Amarela, autovía expresa con peaje que atraviesa la ciudad de Rio de Janeiro en sentido nordeste-sudoeste (hay obras públicas que también demandan regularización urbanística), así como de su trabajo profesional y su vivencia ciudadana con los remanecientes del Metro, Elizabeth toca un punto neurálgico de la práctica de grandes proyectos de infraestructura de transporte urbano en Brasil, que podríamos llamar de “plan de expropiación y gestión del suelo lindero”.

Una vez que, en general, proyectos de infraestructura de transporte urbano no son considerados proyectos urbanísticos y, además, son ejecutados “a toda prisa” para atender a los plazos políticos, las expropiaciones son entregues a los sectores especializados de las municipalidades, provisto que satisfagan los requerimientos mínimos del proyecto de ingeniería.

Ese procedimiento nace de la falta de percepción de gobernantes y gestores para el potencial del desarrollo del suelo en la financiación del proyecto a corto, mediano y largo plazos y resulta invariablemente en desastres urbanísticos de difícil solución.

Podemos preguntarnos, por ejemplo, cuanto habrá costado ya al Metro de Rio de Janeiro, solamente en pérdidas de ingresos directos (venta de tiquetes), el relativo vacío urbano que existe hace treinta años alrededor de las estaciones de Estácio y Praça Onze – a cuenta de una gestión ineficiente del suelo lindero, buena parte de él tierras fiscales e remanecientes de expropiaciones; o cuanto habrá costado ya a la ciudad el hecho de la Linha Amarela a lo mejor “romper” el tejido urbano preexistente y a lo peor pasar agobiada entre áreas de ocupación informal. Y eso sin hablar del potencial de ingresos indirectos que podrían tener dichas actuaciones con una gestión urbanística eficaz del suelo lindero valorizado por la obra misma – proyectos de vivienda “social” y de mercado, centros comerciales, gasolineras etc.




La búsqueda de precedentes latinoamericanos de ese debate nos hace retroceder impresionantes 125 años. En la Buenos Aires de la década de 1880, el intendente Torcuato de Alvear, hombre “insospecho” en lo que respecta a sus orientaciones político-ideológicas, trabó un intenso duelo jurídico-político con familias de la alta sociedad y representantes locales en defensa de su propuesta de financiar la apertura de la Avenida de Mayo – componente vital del eje cívico que hoy va de la Casa Rosada al Congreso Nacional – con la venta de los lotes linderos, resultantes de un generoso plan de expropiaciones.[1]

En Rio de Janeiro, la Avenida Presidente Vargas, eje monumental de acceso al centro financiero inspirado en el modelo de edificaciones sobre el paseo (galerías) que trajo Alfred Agache a Brasil en la segunda década del siglo XX, ha sido abierta por el alcalde Enrique Dodsworth como proyecto urbanístico apoyado sobre una Ley que preveía su integral financiación con la venta de los nuevos lotes comerciales formado de frente para la avenida.[2]

Es verdad, ambos proyectos podrían ser hasta duramente cuestionados por sus impactos sociales e por los resultados alcanzados en su pretendida autofinanciación. En el caso de la Avenida de Mayo, la Corte Suprema decidió a favor de los propietarios, resultando

“un sistema perverso por el cual los propietarios “afectados” eran indemnizados por el estado por la lonja que cedían para una calle pública que valorizaba enormemente sus propiedades (…) y muchas veces el estado debía pagar esa lonja de terreno al precio que adquiriría luego de que él mismo realizara la apertura de la calle (…) lo que habría de repetirse en el futuro en cada intento de avenida diagonal o ensanche, en un verdadero ‘negocio de la expropiación’, del que solían beneficiarse propietarios, abogados y funcionarios diligentes que proponían la medida a sabiendas del curso posterior de los juicios”.[3]

La Avenida Presidente Vargas, a su vez, quedaría durante muchos años sin los grandes edificios previstos en el proyecto, que solo surgieron alrededor del cruce con la Avenida Rio Branco, por tres razones principales, según Abreu [4]: la coincidencia de su conclusión con el boom inmobiliario que atrajo la mayoría de los capitales para la Zona Sul, la consecuente transferencia de buena parte de los servicios, comercio de lujo y ocio para Copacabana y, finalmente, el refuerzo de la centralidad de la Avenida Rio Branco, que concentró el proceso de renovación edilicia en el centro financiero de la ciudad.

No se conocen registros del resultado financiero de la utilización en el proyecto, de la Obligaciones Urbanísticas de Rio de Janeiro,

“que tenían valor nominal igual al valor prefijado para el lote urbanizado a los cuales estaban vinculadas. Fue por primera vez aplicado ese tipo de letra hipotecaria que, una vez emitida por la municipalidad, esta puede caucionar al Banco do Brasil y obtener un préstamo equivalente a la totalidad del emprendimiento (evitándose) de ese modo, recurrir al aumento de impuestos y a la contribución de mejoras… Los lotes serían (posteriormente) vendidos en hasta pública por el Banco do Brasil que, así, se pagaría del valor nominal, acreditándose a la municipalidad el saldo que se pudiera alcanzar en la subasta” (enfasis mías).
En aquel entonces, como casi siempre hoy, los grandes proyectos urbanos no eran comandados por organizaciones integralmente responsables por su gestión y balance final, incluso bajo el punto de vista contable, restando, para quién los pretenda evaluar, la penosa alternativa de barrer pacientemente los meandros de la contabilidad pública general.

¿Pero por que no considerar, por otro lado, que los recursos hoy disponibles – más que todos un inmenso potencial de control social - como demostrado en los casos del Museu Guggenheim y de la Marina “Panamericana” de la Glória, en Rio de Janeiro, con la ayuda de algún sistema eficaz de control técnico y contable de proyectos públicos – nos permitirían aplicar la misma metodología para reducir el gasto público y aumentar la eficiencia social de los proyectos de vías públicas y sistemas de transporte?

Mucho ya se ha dicho que el procedimiento de expropiar tierra urbana para revenderla luego de valorizada por el proyecto es vedada por ley por caracterizar “especulación pública”. Esa opinión, sin embargo, está lejos de unánime entre los juristas. Veamos lo que dice, por ejemplo, Di Pietro:

“Expropiación por zona (…) El acto expropiatorio debe especificar cual área se destina a la continuidad de la obra y cual se destina a la reventa por su valorización. En esa última hipótesis, el bien no es expropiado para integrar el patrimonio público sino que para ser revendido con ganancia luego de concluida la obra que valorizó el inmueble” (…) El efecto, para el poder público, es lo mismo de la Contribución de Mejoras. (…) Tal y como observa Antonio de Pádua Ferraz Nogueira (1981:39), luego de apuntar divergencias, el hecho es que esa modalidad ha sido admitida en la totalidad de los tribunales brasileños, incluso en el STF que, en lo relatado por el ministro Eliomar Baleeiro (RJT 46/550), concluyó que 'es lícito al poder expropiante – no expropiar para satisfacer intereses particulares – sino que al interés público, sin limitaciones, incluso para obtener, de la reventa de las fincas, un beneficio que comporte e financie la ejecución de la obra pretendida'”.[5]

En suma, “planes de expropiación e gestión del suelo lindero” a proyectos viales y de transporte público son posibles y beneficiosos, pues tiene por finalidad dos objetivos públicos inseparables: la adecuada estructuración urbanística del área de influencia del proyecto y la “internalización” de la valorización del suelo en el esquema de financiación de la obra.

Notas
[1] Gorelik, Adrián, La Grilla y el Parque – Espacio público y cultura urbana en buenos Aires, 1887-1936, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmas Editorial, 2004, p. 118; Slang, Ricardo M., La Avenida de Mayo, (Colección Cúpula) Buenos Aires, 1955, pp. 26-28.[2] Reis, José de Oliveira, O Rio de Janeiro e Seus Prefeitos: Evolução Urbanística da Cidade, pp.111-112, citado em Abreu, Maurício, Evolução Urbana do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, IplanRio 1997, p. 114.[3] Gorelik, Adrián, La Grilla y el Parque – Espacio público y cultura urbana en buenos Aires, 1887-1936, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmas Editorial, 2004, p. 119.[4] Abreu, Maurício, Evolução Urbana do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, IplanRio 1997, p. 114.[5] Di Pietro, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo. São Paulo, Atlas, 2001, p. 169.

sábado, 14 de julho de 2007

Globalization and Great Urban Projects - Rio de Janeiro


(Escrito em julho de 2007 a convite da rede Alfa-Ibis)



 
City Data

Area
Municipality: 1,205 km²
Metropolitan region (19 municipalities): 5,693.5 km²

Population (2000)
Rio de Janeiro State: 14,391,262
Metropolitan region: 10,872,768
Municipality: 5,857,904

Population growth (1991-2000)
Brazil (1991-1996): 1.36%
Rio de Janeiro State: 1.28%
Metropolitan region: 1.14%
Municipality: 0.73%

Income and expenditure per capita (1997) (R$ millions)
                                     Income        Expenditure
Other State capitals:       513                  536
Rio de Janeiro:               536                  590

Gross Domestic Product 1998 (R$ millions)
Rio de Janeiro State: 100,616
Municipality: 60,578

Labour
Economic Active Population (EAP)
Metropolitan region: 4,353,219
Municipality: 2,309,390

Unemployment rate: 9%
Workers in the productive sector: 21%
Workers in the formal sector: 52%
Workers earning income lower than two minimum salaries: 31%

Basic services coverage
Water: 95%
Sewerage
Serviced by the system: 69%
Outside the system: 5%
Housing (Metropolitan Region (2000)
Number of dwellings: 2,623,342 units
Estimated primary deficit (housing shortage and cohabitation): 286,951 units
Deficit by basic shortages (i.t.o. basic services and excessive density): 1,218,367 units

Health
United Health System: 89 hospitals and 15,000 beds
Child mortality rate: 20/1,000 live births
Life expectancy: 65 years

Education
Illiteracy rate 15 years> (2000): 4.4%
Functional illiteracy rate 15 years > with less than 4 years schooling (2000): 12.9%
Enrolment in university institutions (2000): 184,730 students
Special education: National Institute for Deaf Education; Benjamin Constant Institute (for visually impaired); Military Engineering Institute; School of Command and General Staff of the Army and Superior School of War.
Centres of Advanced Knowledge: Oswaldo Cruz Foundation (medicine and biology); Rio de Janeiro University Institute of Research (science politics and sociology); Getúlio Vargas Foundation (economy and administration); Pure and Applied Mathematics Institute; Pontifical Catholic University’s Laboratory of Informatics and the Brazilian Centre for Physics Research.

Transport
Modal split daily travel
Buses: 77%
Automobiles and taxies: 14%
Boat (from Rio to Niterói and Paquetá and Gobernador Islands): 1%
Metro (privatized): 400,000 passengers per day
Suburban trains (privatized): 240,000 passengers per day
International airport: 24 national destinations and 85 international destinations
Domestic airport: main Brazilian cities every 30 minutes
Rio de Janeiro Port: Oil terminal (14 millions tonnes pa), one tourist terminal
Sepetiba Port (Itaguai Municipality) handles vessels up to 150,000 tonnes

Culture
National newspapers: 4
National television networks: 1
Museums and cultural centres: 92
Brazilian Symphonic Orchestra; Municipal Theatre and Dance Company
Popular Festivals: Rio Carnival and New Year

Tourism
Foreign tourists (1999): 1,724,000
Hotel infrastructure: 188 hotels with estimated capacity 23,000 beds



CITY HISTORY

The city of São Sebastião do Rio de Janeiro was founded in 1567 as a fortress to enforce control over Guanabara Bay. In the eighteenth century the gold of Minas Gerais, main source of the Portuguese kingdom’s wealth, displaced the colonial activity-axis to the south-east. In 1763, the small urban settlement became capital of the viceroyalty, with a population made up of small merchants, military and administrative elite on the one hand, and a large slave component on the other.

In 1808, the transference of the Portuguese Court (about 15,000 persons) threatened by Napoleon’s incursions into the Iberian Peninsula turned the colonial capital into the seat of Portuguese government and economic centre of the large agricultural region of south-eastern Brazil. The opening of the ports broke the back of colonial monopoly in general and the city subsequently underwent important transformations. With independence in 1822, Rio de Janeiro was made capital of the Brazilian Empire.

By the end of the Independence Wars, the city’s population started to grow rapidly, foreign capital flowed in, and mechanical public transport was installed, all of which played a definitive role in shaping what was eventually to become modern Rio de Janeiro.

In 1835, boat services transported provisions from the city-centre to Caju, Botafogo and São Cristóvão, and in the 1840s new shipping-lines connected the centre with the other side of the bay (Niteroi). In 1850, the government started to award concessions to foreign companies to render public services. Early concessions were for public gaslights in 1854 and sanitary services in 1862. Despite these signs of modernity, an extremely poor population remained in the city-centre, in a sense depending on their location to survive materially. By this time the city suffered a series of yellow fever epidemics.

Railway development stimulated the formation of suburbia, which was later to spill over the urban borders and configure the metropolitan space. In 1868, tramways with animal traction provided transport services to the new urbanizations in the coastal areas and hill border-areas occupied by those who could afford it. Later still, electric tram-entrepreneurs executed large infrastructural works in association with the landowners. The municipality assisted the process by expropriating land to this end where necessary. The tunnels Velho (1892) and Novo (1900), both to Copacabana still bear witness to these endeavours.

By 1900 Rio already had half-a-million inhabitants and was consolidated as capital of an agrarian republic (1889) ruled by a coffee-merchant bourgeoisie. The need for modernization depended on two prerequisites, viz. the provision of proper sanitation in the city, and with that the eradication of epidemics, and secondly the completion of the Haussmannian urban reforms which were started by mayor Pereira Passos. As a result of these actions, a contingent of poor people whose numbers were swelled by the emancipation of slaves in 1888, was removed from the city-core so that Avenida Central and Rua Mem de Sa could be opened. The new port was inaugurated in 1910.

During the 1920s the Morro do Castelo was demolished and the French urbanist Alfred Agache drafted his plan for city transformation and embellishment, combining Beaux-Arts and City Beautiful ideas with elements of urban engineering. The selfsame premise was maintained during the Vargas period of 1930-1945 when the foundations of modern Brazil were laid, involving the state regulation of labour-capital relations, industrialization and the emergence of an industrial working-class and an urban middle-class. In 1940 the Avenida Brasil, a wide access route to the city, and the Avenida Presidente Vargas, a monumental axis of 100m wide framed by high buildings on “galleries” on either side, were opened. This last project was supposed to be paid for by the sale of land cleared and re-urbanized in the process.

From 1940 to 1960, the city turned into a metropolis. The State supported industrialization and the influx of people from the rural regions resulted in the development of a vast periphery without public services. The population increased from 1.8 million to 3.3 million in the city and from 2.2 million to 4.9 million in the metropolitan agglomeration. The number of favelas[1], traffic congestion and the shortage of potable water increased hand over hand. The automobile industry literally became the economic motor of the economy and symbol of its modernization. Road construction and the systematic clearance of favelas became the core of urban management. Large social housing buildings were erected in the periphery and the Doxiadis Plan created the so-called polychromic[2] roads scheme. Tramways were replaced by buses and cars. The Aterro do Flamengo parkway, the viaduct of Praça XV and a series of large tunnels allowed for the revalorization of medium and high-class coastal areas.

The transference of the national capital to Brasilia turned Rio de Janeiro into a “state-city” (Estado da Guanabara). Its importance as a metropolis was nonetheless sustained by the port, the remaining entities of the federal administration and the industrial and services park. In the 1970s the centralizing-oriented dictatorship created the Metropolitan Regions System, encouraged centralized planning and undertook large public works such as the Rio-Niterói Bridge and the Rio de Janeiro Subway. In 1975 Rio becomes capital of the new Estado do Rio de Janeiro. In spite of a new master plan (PUB-RIO) and an integrated transportation plan (PIT-METRÔ) with many central-city provisions, it was a time of expansion of the urban boundaries towards the new coastal Mecca, Barra da Tijuca. Encouraging the expansion were the shopping mall and the automobile, the guidelines of the modernist Lucio Costa Plan for Baixada de Jacarepaguá and a new generation of tunnels and coastal viaducts.

The 1980s economic recession, the debt crisis and the democratic mobilization for the constitutional reform of 1988 allowed for increased municipal autonomy and a strong criticism of physical planning and urban politics based on road design and clearance of favelas. There were several cases of favela-upgrading and urban conservation in the central-area of the city. By 1992 the Plano Diretor Decenal adopted new tools towards more democratic and equitable urban management. Some of them were effectively applied to land regularization and favela-upgrading in the 1990s. However, the selling of building rights (Solo Criado) to finance infrastructure and urbanization in poor neighbourhoods, never saw the light.

The democratic movement of the 1990s coincided with a time of low economic growth, increasing inequality, and a general “informalization” of the economy. The ruling urban strategy of this period combined targeted impact investments (Favela-Bairro, Rio-Cidade) with a new generation of urban concessions (Linha Amarela freeway, bus stops and urban equipment), and strategic planning oriented towards the “competitive integration” of the city into the world market of new city-centres, tourist attractions and great events (Teleport, Waterfront, 2004 Olympic Games). The new millennium started with proposals for revitalization of the city port-area, with the associated Guggenheim Museum project and the Pan-American Games of 2007.

GLOBALIZATION, OPPORTUNITIES AND CONTRADICTIONS

Although it has not completed a single “centrality project” – perhaps the best concept to synthesize the Large Urban Project of the globalization era – Rio de Janeiro has a long tradition of large urban works and its own history of “competitive integration” into the world market of urban goods, services and projects.

The starting point of this process was the 1980’s proposal to turn the port-area into a Teleport. However, it was only during the 1993 Rio-Barcelona Seminar on Urban Strategies that it acquired a status of urban management ideal. Since then, the city had been continuously developing plans and commissioning studies and projects oriented toward the exploiting of competitive advantage, most of the time in association with international consultants in urban planning and architectural projects. The particular processes and projects will be discussed later on.

It is a generally accepted fact, if not a commonplace, that the economic globalization created by the central economic blocks, the asymmetric opening of markets and the advances in telecommunications severely impacted on urban management since the 1980s. Two remarkable characteristics of this period are, firstly, a change in the production system profile from predominantly industrial to one that can best described as “services economy”. Secondly, the debt crisis in the peripheral economies resulted in drastic reductions in public investments, which in turn affect large impact projects, particularly infrastructure and transport facilities which were so characteristic of the 1950 - 1980-period.

The result of these changes in urban planning culture was the emergence of the so-called “competitive city” which is able to attract to its territory investments from multinational enterprises (industrial and financial), including real-state, mega-events and tourism. Traditional city-centres were thought to have intangibles critical for real state projects and related businesses, supposedly lucrative enough to pay for/finance their own infrastructure and urbanization.

This “opportunity factor” turned the revitalization of inner-city areas of major metropolises into the supreme ideal of good urban management and allowed for a particular appropriation and re-interpretation of the conservationist (architectonic, historical, cultural) and anti-functionalistic (non-segregating zoning) ideas of the 1970s and 1980s.

The main task of urban management when oriented towards and by globalization as such embraces projects aimed at the re-conversion of obsolescent industrial sites, ports, railways and other infrastructure into new business-centres, industrial-parks, historic-cultural tourism and gentrified housing areas, usually located in the central-areas but sometimes directed to vital transport and circulation nodes of the metropolises.

In low economic growth and indebted countries and cities, these projects are presented as opportunities to alleviate the effects of public and private internal investment shortfalls: unemployment, informality, inequality and poverty. In general, these projects flourish on urban planners’ concerns as to city-centres degradation on the one hand, and on economic planners’ concerns as to low economic growth, unemployment and informalization on the other, all of them allegedly inherent aspects of the global economy. Two relevant questions emerge, then: does an urban strategy based on global market projects alleviate or aggravate Latin American urban development shortfalls? What kind of large urban projects is necessary and possible to reduce the urban development gaps in our cities?

There are currently four main characteristics of large urban projects:

  • Their objective is no longer (providing/improving) infrastructure, urbanization or the construction of large buildings, but the integral restructuring or reconstruction of whole city areas, and the creation of attractive and complete urban environments – a real-state product ready to be sold and to be consumed.
  • Large urban projects constitute an area of special regulation concerning urbanistic and/or fiscal matters in a regime of special administrative decisions.
  • Part of public investment has a non-monetary nature in the form of land occupied by obsolescent public uses. Available studies do not clarify whether these non-monetary investments in fact represent [not so hidden] subsidies to the (new) final private product.
  • Management of land valorisation factors (legislation, localization, project based decisions, positive externalities, etc.) determines (extraordinary) profits sufficient to pay for infrastructure and urbanization costs.
We are confronted then with an extraordinary challenge on prevailing urbanistic knowledge, including the requirement for public managerial teams to command a complex collection of urban design techniques, land management, urban, environmental and administrative law, transport engineering, sociology, economics and project evaluation. Large urban projects could very well become a field for the development of effective and transparent techniques for public administration. But one of the main impacts of economic globalization in the peripheral countries is the “verticalization” and loss of managerial capacity in public administration as such. The processes of negotiation and decision-making of large urban projects are, as a rule, undertaken in ever higher spheres closed to public scrutiny.

Despite the enthusiasm of investors, the hopes of urban planners for a (new) “golden age” of cities founded on the revalorization of public space, and even some success cases, it is improbable that urban development based on the global market of business centres, tourism and great events, can ever have sufficient capacity to generate important and sustainable positive effects in the life of big peripheral metropolises. Besides the lack of adequate responses to the basic and urgent problem of housing and upgrading of poor settlements, not to say the latter’s transformation, large urban projects do not affect “systemic” problems such as the quality, efficacy and normative pertinence, the capacity to supply services to the population, the transparency and accountability in the management of projects and systems and the decentralization and effective participation of citizens in relevant decisions.

URBAN STRATEGIES

In 2003 the Rio de Janeiro strategic planning process completed 10 years. The process was a direct consequence of the 1993 Rio-Barcelona Urban Strategies Seminar. The Rio Strategic Plan was elaborated between 1995 and 1997, assisted by Barcelonian and Brazilian consultants in urban business matters.

Between 1992 and 2002, the Plano Diretor Decenal (Ten-Years Master Plan), approved by the City Council had been in force. This plan, which reflects in the sphere of the municipality the national movement towards the Constitutional Chart of 1988, is a legal code designed to promote a new kind of urban management based on democratic values and wealth redistribution. Although the Master Plan and the Strategic Plan are focused towards complementary aspects of urban administration – regulatory and executive – they are based on, and contain conflicting visions regarding the objectives, relevant actors and the various methods of public policies application.

The urban strategies which were in effect applied during this period, although not so much determined by the Strategic Plan were rather rooted in the premises and guidelines which brought it. These strategies can be summarized as follows:

  • Urban development oriented towards the city’s competitive integration into the global market of consultancy, projects, events, and urban services, including: Teleport construction; concession of Linha Amarela Highway (Yellow Line); 2004 Olympic Games campaign; strategic planning; international competition for the urban furniture concession; emblematic proposals for inner-city revitalization; port revitalization proposal; Guggenheim Museum project and the 2007 Pan-American Games campaign.
  • Institutional and normative flexibility: Creation of a strategic plan and a political representative council as alternative to State institutions, made up of social actors with capacity for investment and opinion generation; dissolution of the existing Conselho de Politica Urbana (Urban Policy Council); reiterative application by the Executive of discretionary selling of building rights named “Operações Interligadas” (Interlinked Operations).
  • Emblematic public investments to promote positive socio-economic and cultural effects: Favela-Bairro and Rio-Cidade-programs oriented towards the valorisation via urban upgrading of household economies and small enterprises at local level, in addition to meeting the strategic objective to promote the city’s image. The effects of these investments have as yet not been measured. They are, however, manifest in the good disposition of favela-inhabitants towards expanding and improving their dwellings and small businesses, in the increased permanency of residents and activities alike and in increased economic activity in the targeted commercial streets in general.
  • City marketing through “virtual projects”: Some projects are not presented as public actions designed to address basic needs, but much rather as ideas to attract investment. Project promotion as a rule occurs independently of its social legitimacy and generally precedes vulnerability studies, resource analysis and managerial structuring. Architectural image performs the double role of promotional object and feasibility test, as was the case with the publication of a recent fancy photomontage with the downtown-area projects. It is clear meanwhile that a set of “feasible buildings” does not necessarily elevate the proposal(s) to the level of an intelligible plan.
In the meantime though, changes had been announced in the focus of the Strategic Plan for the period 2001–2004 concerning endogenous development, networking and participation of local institutions of science and technology.

URBAN PROJECTS

The Teleport
The Teleporto was conceived as a business district equipped with latest generation technology in telecommunications. Formally launched in 1993, it was subsequently incorporated into the restructuring plan Estácio-Cidade Nova (Sás Project). With a total area of 250,000m², (62,000m² site coverage and 450,000m² of floor space), the project accommodates inter alia the main municipal central administration buildings and a metro-station. It is located close to the financial centre of Rio de Janeiro, as well as the international and domestic airports and the sea-port.

Until 2003 the municipality had invested R$ 31 million in infrastructure and urbanization works. Two private buildings have already been built, a convention-centre for 3,000 people is running and the implementation of the Network Access Points (NAP) is being programmed. By 2003 investment already topped US$ 130 million and a further investment of US$ 260 was expected by 2007.

Praça XV de Novembro restructuring
This project can be described as an early part of the Frente Marítima (city-centre waterfront) project. Located on the waterfront of Guanabara Bay, the square is the epicentre of an historic core of 1,600 restored buildings. The restructuring included the demolition of an elevated pedestrian viaduct, the construction of a subway, the redesign of public space and the recovery of the entrances to the Paço Imperial and the Chafariz de Mestre Valentim. As a consequence, many different urban activities and pedestrian use have increased substantially, particularly on weekends.

Linha Amarela Highway (Yellow Line)
The project involves an express way of 25 km that connects the Barra da Tijuca (area of high-income population and real estate expansion) with the international airport and the metropolitan highway network. This was the first toll urban highway of its kind in Brazil, and it was constructed mainly with private funding as part of the concession regime. The major shortcomings of the project are the exclusive use of the road by private transport and a very poor conception as to the urbanization of adjacent areas, much of which is occupied by informal settlements.

Favela-Bairro Program
The objective of this program was to integrate the favelas into the adjacent social and urban fabric. It includes complementary investment to top-up resident’s individual efforts in the construction of their individual dwellings through the provision of sewerage infrastructure, social equipment, urbanistic regularization, professional training and income generating opportunities and training.

The program had been financed by municipal resources, federal credits and IDB credits, in addition to non-refundable resources from the European Union. The program covers 104 communities in total. Of these 28 are small-sized (up to 500 dwellings or ± 43,000 residents), 73 are middle-sized (500 to 2,500 dwellings and up to 250,000 residents) and 3 are large-sized, i.e. more than 2,500 dwellings (± 83,000 inhabitants). The second phase (63 favelas (300,000 inhabitants) received financial support of US$ 300,000 million from the IDB.

Two relevant shortfalls of the program seem to be the recurrent difficulty to complete the regularization process and the municipal omission as to the application of land property/tenancy tax in the benefited areas.

Rio-Cidade Program
This program consisted of the recovery of deteriorated public spaces – streets and squares – neglected firstly, by the road-building culture of the 1950s and 60s and secondly by the private capital priority for exclusive spaces – shopping centres and gated communities – during the 1980s and 1990s.

The strategy is the generation of multiplier-effects from emblematic focalised actions. A total of 17 commercial streets have been selected as priority interventions. This was done through public competition at the hand of methodological urban design and normative criteria. Many of the projects have already gone through the phases of elaboration and discussion with the affected communities, the technical section of the municipality and public services providers. An important shortfall of the program is the absence of provisions for cost recovery by means of betterment levies or similar.


LARGE URBAN PROJECT: RECOVERY AND REVITALIZATION OF THE RIO DE JANEIRO PORT AREA

The PORTO DO RIO - Recovery and Revitalization Plan for Rio de Janeiro Port Area – which had been formally launched in 2001, is now the most ambitious urban undertaking in the city, presently under the responsibility of the Municipal Institute of Urbanism Pereira Passos (IPP).

For the last four years the city, as well as its main partners, i.e. State and Federal Administrations, have been concentrating their efforts and resources on the realization of the 2007 Pan-American Games, an event which holds obvious consequences for the taking-off of the Port Area Plan. However, in spite of urban planning’s recent propensity towards an a priori assimilation of large urban events (in)to large urban projects, it is now possible to say that the 2007 Pan-American Games did not fulfil the promises so forcefully advanced by 1990s strategic planning, namely to spawn a whole agenda of urban revitalization projects. In fact, no relevant properly urban project emanated from the 2007 Pan-American Games, which can best be described as a great entertainment undertaking carried out in Rio de Janeiro’s brand-new sports facilities built against the city’s wonderful natural backdrop. This very disillusionment and its proper evaluation could lead the urban planning staff, city officials and representatives and, last but not least, the citizenry, to (re)view global economic opportunities from a much more realistic perspective vis-à-vis urban development, and put urban projects like “Porto do Rio - Recovery and Revitalization of Rio de Janeiro Port Area”, and many others, in a reshaped town planning agenda.

The recent construction of new local and city facilities in port-areas previously assigned to development and renovation, as well as some administrative initiatives held in the first half of 2007, could be signals of a turning point for Porto do Rio in the next term. The facilities are Cidade do Samba and Vila Olímpica da Gamboa (see description below). As for the new initiatives, we can muster the Administration’s actions to install an aquarium (AquaRio) on the site previously assigned to the extinct Guggenheim project and, perhaps more important, the mise en marche of a 2006 municipality Work Group to evaluate private concessions and public-private projects in the port-area to be submitted until September 30, 2007.

On the other hand, it is reasonable to assume that the strongest impulse to the port-area revitalization could come from infrastructure and transport projects financed with Federal PAC (Growth Acceleration Plan) resources, as a development of the 2006 Technical Cooperation Agreement involving the Federal Administration and the city to “fulfill road and railway systems upgrades, housing projects and Union land transference for social uses” in the port-area.

The Port
Rio de Janeiro port is among the most important ports in the country. The modern port was inaugurated in 1910 under the name “Cais Lauro Muller” (also known as Cais da Gamboa) and between 1911 and 1922 kept under French capital control, represented by the Compagnie du Port de Rio de Janeiro. In 1923 the port passed into to national hands under the Companhia Brasileira de Explotacão de Portos. By 1936 the autonomous federal company Administracão do Porto do Rio de Janeiro took control. By 1973 the latter was succeeded by the Companhia Docas da Guanabara (Guanabara Docks Company) subsequently renamed Companhia Docas do Rio de Janeiro in 1975.

Since 1993, Rio’s port activities have gradually been transferred by means of concessions to private enterprise in order to manage local port terminals in a way similar to how it is done in the case of big European ports. These changes have released from operation parts of the quay and the warehouses near the city’s financial centre. The port authorities have expressed the intention of building a shopping centre, as well as a business and cultural centre, and to reform the areas of port operations to have modern docks, better land connections and larger primary storage yards.

Physical operational characteristics

Location and access
Rio de Janeiro Port is located on Guanabara Bay’s western shore with immediate access to the federal highways that connect with Sao Paulo, Belo Horizonte and Santos y Salvador. It has railway connections with the South Region of Rio de Janeiro State (Paraiba Valley) and beyond to Sao Paulo and Paraná States; with the North and North-East Regions of the State, and from there to Minas Gerais and Espirito Santo.

The 1.5 km wide harbour channel has a minimum depth of 12m and is delimitated by Pão de Açúcar and Santa Cruz fortress lighthouses in the Guanabara Bay mouth. The access channel is 18.5 km long, 150 m wide at its narrowest and 17m deep.

Facilities
The port has 6,740m of continuous quay and a pier 392 m long, distributed as follows:
Pier Mauá (out of operation): 880m long, 7m to 10m deep and a total surface area of 35,000 m².
Gamboa Quay: extends from Pier Mauá uo to Canal do Mangue for a distance of 3,150 m. It has 20 docks 7 m to 10 m deep, 18 warehouses and 60,000 m² sheltered and 16,000m² unsheltered surfaces.
São Cristóvão Quay: 1,525 m long, 6 docks 6m to 8.5m deep, 2 warehouses 12,100 m² and 23,000 m² of uncovered storage yards.
Caju Quay (Roll-on/Roll-off Terminal): 1,001 m long, one dock 6m to 12m deep for ships drawing up to 10 m, 3 warehouses of 21,000 m² total area, 69,200 m² uncovered storage yards.
Caju Quay (Container Terminals): 1,340 m long, 5 docks 12,30m deep.
Manguinhos Terminal: unloading of liquid products to storage tanks of the Manguinhos Refinary. Accommodates ships drawing up to 10.36 m.

The port has 10 external warehouses measuring 65,367 m² in area and 8 sheltered yards of 11,027 m² with storage capacity of 13,100 tonnes.

It houses, also, the following private usage terminals:
  • Torguá (combustibles), Petrobrás S.A. at D'Água and Redonda Islands;
  • Esso (chemicals), Exxon Química Ltda. at Governador Island;
  • Shell (combustibles), Shell do Brasil S.A. Governador Island; and
  • Manguinhos (combustibles), Refinaria de Manguinhos at Guanabara Bay. 
(Master) Plan for the Recovery and Revitalization of the Port Region – PORTO DO RIO

Target area
“Port Region” is the name of Rio de Janeiro’s “Administrative Region I”. This region extends along the interior waterfront of Gunabara Bay from Praça Mauá, where the old passenger-terminal is located, along the port-installations until Caju neighbourhood, where the Niteroi Bridge starts. The plan covers the area near the centre, past Rodrigues Alves Avenue where warehouses 1 to 18 are located. The first stage of the project covers the area where warehouses 1 to 6 are located.

The study area includes the quay, the built-up area over the big land-fill (dating from the beginning of the 20th century), and by the hills rising up from the old shoreline – the popular neighbourhoods of Saúde, Gamboa and Santo Cristo. The initial letters of the particular neighbourhoods form the anagram for Rio’s oldest downtown project on urban and environmental preservation, i.e. “SAGAS”. The project was born of the people’s response to the old Teleport project in 1980.

In comparing the local situation with other revitalization initiatives of port-areas, it is important to point out that Rio de Janeiro port-area is almost completely urbanized. The area has a singular combination of wide, straight avenues occupied by big warehouses in the land-fill area, and narrow and sinuous streets along the old shoreline and right across the hill slopes. Furthermore, the area is occupied by low-income housing on narrow and deep plots, characteristic of the Portuguese urban foundation/tradition. In the heart of the site the old railway yard of Gamboa covers a large vacant site which had been the target for numerous project proposals over the last years and which finally came to accommodate the Cidade do Samba (Samba City) facility. A second obsolete railway yard of large dimensions is located on the western border of the area, across the foot of the Santo Cristo Hill.

Most of the properties on the plain are publicly owned. The plateau next to the quay is an extension of deteriorated warehouses and the high-lying neighbourhoods are the place of an intense local life, characteristic of the low-income communities. Those low-income neighbourhoods, traditionally inhabited by port-workers, consist of old housing stock that can by no means be considered as favelas.

It is also important to bear in mind that the Rio port-area, as in other world regions, has been strongly affected by the construction of highway viaducts and accompanying infrastructure since the 1960s. These developments (typically) did not show any consideration for the urban and environmental conditions of the (local) place. São Cristóvão, a neighbourhood next to the port-area which has one of the most important ensembles of historic-cultural buildings in the city, is today like an island closed-off by viaducts on all sides, and even over its streets. One of the biggest challenges/obstacles for the Port Area Revitalization Plan is precisely the barrier between the sea and the city created by the perimeter road viaduct where it runs along Rodrigues Alves Avenue, next to Gamboa quay warehouses.

Project goals, objectives, guidelines and actions

The Porto do Rio – Port Area Recuperation and Revitalization Plan provides guidelines and actions focused on breaking the downgrading inertia and adapting uses and land occupation to a new set of desirable activities; above all, it seeks to become a strategic tool to enhance and stimulate urban transformation.

The guidelines and proposed actions have the following objectives:
  • To attract new investments;
  • To value cultural heritage;
  • To stimulate new uses;
  • To break down neighbourhood isolation;
  • To recover environmental quality;
  • To reintegrate the area to Guanabara Bay;
  • To strengthen the evocation towards residential use; and
  • To foment the local economy on different levels.
To achieve the objectives the following set of actions were formulated:
  • To elaborate and develop the plan;
  • To create a project managerial team;
  • To look for instruments to stimulate the local economy;
  • To adapt the urbanistic normative; and
  • To redesign the road and transport system.
Partnerships have been concluded with the following institutions:
  • Banco de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) y Caixa Econômica Federal (CEF): agreements with both institutions have been signed. The BNDES will participate in the development of a study on the tramway construction;
  • Federal and State government;
  • Local, national and international investors;
  • Local associations;
  • NGOs in the cultural and environmental arenas; and
  • International development agencies.
Adjustment of the urbanistic and heritage protection normative

The current urbanistic normative is oriented in terms of the classic zoning principle - it protects land uses and activities linked to the port activities and is very restrictive regarding residential use. The Porto do Rio plan proposes:
  • To give priority to mixed (land) uses;
  • To stimulate residential use;
  • To consolidate along Gamboa Quay a space accommodating diverse activities in the form of “functional cores” for commercial, services, cultural, and leisure activities and to generate valorisation through concentration; and
  • To enlarge the heritage list of deteriorated buildings (2000), to include buildings of historic-architectural interest from the first decades of the 20th century.
Road, traffic and transport system

The plan proposes the increase of direct internal and external connections between the port-area and the city-centre on the one hand, and the rest of the city on the other. Proposed projects are the following:
  • An integrated, continuous and hierarchical surface road plan (1) structured by a new main interior avenue unhindered by the elevated roads. To achieve this purpose, a part of the unused railway system will be made use of; (2) the block sizes and proportions of lots occupied by big warehouses and railway yards will be redefined; and (3) the streets along the foot of the hill on the old shoreline are to be preserved and strengthened.
  • A new tramway system (VTL) able to connect all the terminal stations of the downtown transport system with historical places – Estación de Autocares, Estación de Leopoldina, Metro Estácio, Estación Central, Praça Cruz Vermelha, Arcos de Lapa (tramvías de Santa Tereza), Cinelândia, aeropuerto Santos Dumont (doméstico), Praça XV (Estación das barcas) and Praça Mauá.
  • A cycle-path along the port-area, linking up with the cycle-path system of the south littoral and the city-centre, connecting the port-area (including Pier Mauá, the site earlier allocated to the Guggenheim Museum, now in the discard), to Praça XV and the Modern Art Museum.
Housing
The plan’s goal is to increase the population in the port-area. The present population is about 22,000 residents whose numbers are expected to eventually rise to 42,000 residents, with a median-income of 10 minimum national salaries (about US$ 550). To achieve this goal it is proposed:

  • To revitalise the large unused (vacant) urban lots;
  • To utilize the small empty lots inside the urban fabric, above all those in the higher-lying areas;
  • To recover old buildings in the process of downgrading; and
  • To establish the Favela-Bairro program in the three favelas existing in the area.
Public spaces
Based on the municipality’s accumulated experience in historical and cultural recovery projects and commercial corridor revitalization, the plan proposes:
  • To re-urbanize the streets and square network;
  • To recover the environs of historical micro-centralities; and
  • To demolish walls and other constructions that affect the sightline from the bay to the top settlements, creating small squares and public urban balconies.
Local economy
The plan proposes:
  • To accelerate the building licensing process;
  • To create Zones of Fiscal Stimulus in which temporal tax exemptions are created with the purpose to attract investment; and
  • To establish credit and micro-credit lines for local entrepreneurs.
Primary sectors of investment

Praça Mauá – Warehouse Six
The tender for the renewal project Praça Mauá had been opened. The aim of the project is to construct the Rio’s new cultural centre in an area between Rodrigues Alves Avenue and Warehouse Six. To achieve this, amongst others, an underground parking-area with a thousand bays will be built, and a cycle-path together with the Federal Police Building will be transformed into a shopping-centre. The elevated road pillars of the perimeter road will receive landscaping treatment with the aim of integrating them into the new ambiance. The firm will act under the supervision of the French architect Jean Nouvel, who was selected by the Guggenheim Foundation to develop the new museum on Pier Mauá. The parking, besides increasing the general supply of parking space in the downtown area, was intended to serve the now shelved museum’s parking needs. The completion deadline was for 2004, and the concession will run for 35 years.

Morro da Conceição
On the one side of the foot of Morro da Conceição Hill, there extends in one direction the port-area, and in the other direction the financial-centre. For about five years Morro da Conceição had been subjected to a detailed historic-environmental conservation project. This project was developed by a professional team from the local municipality in collaboration with a French consultancy.

Barão de Tefé Avenue and adjacent areas
This wide transversal street is an urban corridor where the majority of high-tech companies are located together with the National Institute of Technology. The plan includes the construction of an underground parking facility, re-urbanization on ground-level and improvement of public lighting and greenery.

Saúde Hill and Saúde Church
Saúde Hill is an important historic place in the port-area on which the Saúde Church was built in 1742. Resources for its restoration have already been approved. Since the Hill is the highest point near the shoreline, it had been selected as the main reference point in the location of the future passenger’s quay. The estimated cost of the work amounts to some R$ 3 billion over a period of 12 to 15 years.

The anchor-project problem
It is a kind of common sense that great revitalization projects need an “anchor-project” that could be a starting-point for the revalorization process of the whole area. Even though a project of this kind is not explicitly part of the plan as such, in the case in hand the municipality had always been searching eagerly to find a way to make the most of Pier Mauá – a redundant 35,000 m² space strategically located next to Praça Mauá on the crossing of Rodrigues Alves Avenue (adjacent to

the port warehouses) and Rio Branco Avenue (adjacent to the city financial district). After an unsuccessful attempt to bring the Guggenheim Museum to the area – legally obstructed by the citizenry after a fierce battle because of its extremely high costs – the municipality now studies a number of alternatives, one of them the construction of an aquarium.

AquaRio springs from a December 2006 municipal calling for a concession, or else a public-private partnership proposal, to install an aquarium on the site of the former Cibrazem Building. By the end of March 2007, an R$ 65 million project proposal received preliminary approval. Recently, the project location was transferred to the Pier Mauá, formerly destined to be the Guggenheim Museum.

Inside its 25,000 m² constructed area, AcquaRio is scheduled to exhibit 12,000 examples from 400 different sea-species in two main and 40 secondary reservoirs. It will also offer environmental education and marine research spaces, a panoramic restaurant, underground parking, a commercial mall and a scuba diving-school.

Recent realizations in the Port Area
Cidade do Samba is the latest tourist attraction in the city at a cost US$ 50 million. City of Samba as such is a production centre for the Rio de Janeiro carnival art and industry and it includes an extensive musical and cultural set of activities. It was built by the municipality on an 114,000 m² site acquired from the state railway company (see image). It shows a geometrical design with the various workshops located around a central square. Sheds gates 10 m wide and 7.5m high allow for the huge carnival floats to pass. The top floors, 2,700 m² all in all, house costumes ateliers, milliner’s shops, fibreglass modelling unities, etc. Visitors can appreciate the workings of Cidade do Samba from an external catwalk around the buildings.

Vila Olímpica da Gamboa is a U$26 million public investment sports and public services facility, occupying two old railway sheds and adjacent areas in the popular neighbourhood of Gamboa. The sheds and many of the area residential buildings are under the restrictive regime of a Cultural Environment Protection Area (APAC). The Vila Olímpica is intended to serve the local community not only as a sports facility, but also as entertainment, public services and educational resource.

CONCLUSION

Present initiatives involving the municipality, the State, federal government and the private sector, can eventually and effectively lead the Porto do Rio Plan for the port area’s recuperation and revitalization to reach a new and more dynamic stage. At the same time a proper post-evaluation of the 2007 Pan-American Games can also throw (new) light on the relationship between the global entertainment/tourism/business-centres industry and urban development, so that the city can learn and effectively decide whether and how to utilize these opportunities to promote urban upgrading, understood as simultaneous physical, social and community betterment.

A (hard) lesson learnt from the Guggenheim Museum episode is that recognizing and accepting privately motivated entrepreneurship as an advantage to fuel the take-off of a large urban project does not mean that public opinion and public controls should be eclipsed behind commercial secrecy or “state reasons”.

Large urban projects offer extraordinary opportunities for the urgent building of a renewed urban planning culture involving a whole mix of interdisciplinary knowledge and techniques. But they require, above all, a truly accountable and democratic urban management practice.


REFERENCES

Abreu, Mauricio, Evolução Urbana do Rio de Janeiro, 3a. ed. Rio de Janeiro: Instituto Pereira Passos, 1997.

Centro de Informações e Dados do Rio de Janeiro – CIDE, Anuário Estatístico 2001.

Companhia Docas do Rio de Janeiro, www.portosrio.gov.br.

Diário Oficial do Município do Rio de Janeiro.

Instituto Pereira Passos, Armazém de Dados. www.armazemdedados.rio.rj.gov.br.

Instituto Pereira Passos, www.rio.rj.gov.br/ipp.

Jorgensen, Pedro and Rabha, Nina, Rio de Janeiro – Recovery and Revitalization, the City and Its Port, in Carmona, Marisa (ed.), Globalization, Urban Form and Governance no. 10, Delft: Delft University of Technology.

Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, Porto do Rio – Plano de Recuperação e Revitalização da Região Portuária. Instituto Pereira Passos (IPP), October 2001.




[1] Neighborhoods of spontaneous formation in which the poorest urban population is settled. Shantytowns.   (N. T.)
[2] Urban  Highways Plan where each road is identified by a colour: Red Line, Yellow Line (already constructed), Lilac Line (partially constructed), Green Line etc.