Pedro Jorgensen Jr, arquiteto e urbanista
(Escrito para a Conferencia da rede Alfa-Ibis em Valparaíso - Chile - Nov2003 e publicado originalmente neste blog em novembro de 2011)
(Escrito para a Conferencia da rede Alfa-Ibis em Valparaíso - Chile - Nov2003 e publicado originalmente neste blog em novembro de 2011)
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El uso de las plusvalías de suelo urbano en la ejecución de proyectos de accesibilidad urbana – infraestructuras y medios de transporte – y también en la ejecución de la política urbana tiene en Rio de Janeiro una historia marcada por ejemplos interesantes aunque muy fragmentarios, poco documentados y menos aún conocidos cuanto a su operacionalización y resultados económico-financieros.
En la primera mitad del siglo XX, el problema de la captura de plusvalías se presenta en la apertura de los túneles de acceso a Copacabana en los años 1892 (Túnel Velho) y 1901 (Túnel Novo) por la compañía concesionaria de los tranvías; en el plan de obras viales del alcalde Pereira Passos en la década de 1900-1910; y en la apertura de la Avenida Presidente Vargas en los años 1940. La apertura de los túneles se da por iniciativa privada con muy probable participación de la empresa responsable en los beneficios fundiarios. El programa de obras de Pereira Passos y la Avenida Presidente Vargas son proyectos de iniciativa pública que buscan financiarse con las plusvalías creadas en el ámbito de la propia actuación.
El tercero cuarto del siglo XX es marcado por un reflujo profundo del tema de la captura de plusvalías. Las inmensas inversiones estatales en infraestructura urbana son directamente financiadas por el endeudamiento externo. En el último cuarto, la crisis de la deuda repone la cuestión de la captura de plusvalías del suelo como fuente de financiación de programas y proyectos públicos, sea como sistema de tasación del “suelo creado” propuesto (pero jamás practicado) en el marco del Plan Diretor tardíamente aprobado el 1992, sea, más tarde, como formulación de “proyectos de ciudad” con recursos públicos y privados combinados, típicos de ola globalizadora de la virada del milenio.
1900-1950: plusvalías en proyectos de expansión y renovación urbana
La ocupación de la zona litoranea sur de Rio como producto de la combinación de acciones de propietarios fundiários de la compañía concesionaria de los tranvías y del gobierno de la capital está descrita en el clásico de la historia urbana de Rio Evolução Urbana do Rio de Janeiro, de Maurício Abreu, del que hemos tomado algunos datos esenciales.
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| Copacabana a inicios del siglo XIX |
Con la emergencia en la cultura urbana de la proximidad del mar como valor público esencial, la empresa norteamericana Compañía Ferro Carril do Jardim Botânico (originalmente Botanical Garden Railroad Company), que desde el 1868 ejercía la concesión de servicios de tramways de tracción animal en la ciudad, manifestó en los año 1880 su interés en extender sus líneas a las “pintorescas cercanías de Copacabana” [Abreu, 1997], situadas detrás de los cerros que entonces limitaban la área urbana al aristocrático barrio de Botafogo.
Después de una acirrada discusión respecto a las condiciones de renovación de su contracto de concesión – debido a la precariedad de la red en las áreas ya servidas, ahora muy adensadas, y la falta de renovación del equipamiento – y también de la polémica establecida en el Consejo Director de la empresa misma respecto a la viabilidad económica del emprendimiento, la compañía obtuvo la autorización, solicitada el año de 1890, para la perforación del primero túnel hacia Copacabana, inaugurado el año 1892. En 25/08/1894, decía el relatório del Consejo Director a los accionistas:
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| Túnel Velho |
El año de 1900, la Jardim Botânico firma nuevo contracto con la municipalidad, en que se compromete, además de la ampliación de una serie de líneas, a abrir, en un plazo de cuatro años, un nuevo túnel hacia Copacabana. A la municipalidad cumpliría declarar de utilidad pública los terrenos necesarios a su implantación, además de autorizar el prolongamiento de las líneas de la concesionaria hacia Vila Ipanema, donde la empresa de propiedad del barón de Ipanema promovía la incorporación de nuevas parcelas a la área urbana [Abreu, 1997].
Queda aún por aclarar la exacta naturaleza de las relaciones entre la Companhia Jardim Botánico y los propietarios de tierras de esta parte de Rio (la Empresa de Construções Civis, la Vila Ipanema). Pero su probable estrecha colaboración puede ser inferida del ejemplo de la creación, aún en el año 1873, del loteamiento no litoráneo – más tarde barrio – de Vila Isabel, caracterizado por sua calles anchas y por el apuro proyectual de su boulevard central terminado por una gran plaza, por iniciativa del Barón de Drummond, al mismo tiempo propietario de las tierras y concesionario, desde el 1872, de la Companhia de Ferro-Carril de Vila Isabel.
Aunque se trate de una época en la que la industria de transporte urbano aún no se presente como intrínsecamente deficitaria y dependiente del subsidio estatal directo, parece poco probable que los gastos de apertura de los dos túneles hacia Copacabana ayan sido enteramente amortiguados por el negocio de transporte de pasajeros. Valdrá la pena investigar la hipótesis de que la captura de las plusvalías de aquellas que durante toda la segunda mitad del siglo XX vendrían a ser las tierras más valorizadas de Rio hace parte del esquema de financiación de su apertura.
En la primera década del siglo XX, la ciudad de Rio pasa por un amplio programa, de corte modernizador y higienista, de obras de apertura y ampliación de las calles del Centro de la ciudad, impulsado por el alcalde Pereira Passos. Las principales actuaciones son la apertura de la Avenida Central (hoy Rio Branco) y la Avenida Mem de Sá. Claramente influenciado, en sus aspectos formales, políticos y de gestión por las reformas parisienses de Haussman, en plan Pereira Passos promueve, “en la mayoría de los casos, la expropiación de más edificios do que los necesarios para la ampliación de las calles. Visaba con eso la venta de los terrenos remanecientes (y ahora valorizados) después del término de las obras, para el resarcimiento de una gran parte de sus costos”. [Abreu, 1997].
Tratase de la aplicación práctica del mismo principio defendido ya en el año 1863 por la Organización Plan Regulador de la Municipalid de Buenos Aires, sobre “Recuperación de Plusvalías por Obras y Servicios Públicos”, donde se define que “el Estado debe adquirir tierras antes de la realización de obras públicas, para evitar que el trabajo y las inversiones realizadas para la realización de obras y las prestaciones de servicios públicos, que determinen el mejoramiento sensible en el estado de mantenimiento de una área determinada, reporten beneficios solamente a los propietarios de inmuebles compreendidos en la misma” [Clichevsky, in Smolka y Furtado, 2001].
La culminación de ese sistema de captura de plusvalías es el proyecto de apertura, en inicios de los años 1940, de la Avenida Presidente Vargas, la versión carioca de la Avenida de Mayo en Buenos Ayres.
Con sus 100m de ancho, el eje monumental de acceso oeste al centro de negocios de la ciudad - rematado, como se ve en la foto, por la fachada posterior de la Igreja da Candelária -, demandó la demolición de manzanas enteras del centro antiguo, incluyendo algunas iglesias más pequeñas y contenía en su proyecto nuevas parcelas cuya venta por parte del Estado propietario debería cubrir los gastos del proyecto con expropiaciones y obras. Las parcelas quedaban de frente para la nueva avenida y fueron concebidas según el mismo modelo de edificaciones comerciales sobre el paseo (galerías) dibujado por el urbanista francés Alfredo Agache en los años 1920 para la Esplanada do Castelo.
En el proyecto de la Avenida Presidente Vargas, la estimativa de los gastos con expropiaciones y obras y, por otro lado, la del valor de venta de las nuevas parcelas creadas componen el “cuadro contábil” del Proyecto de Ley que crea el proyecto en el plan institucional. Dichas parcelas han constituido la garantía de préstamos especiales obtenidos en el Banco do Brasil para la ejecución de la obra. Según Oliveira Reis, “autorizadas por dicho decreto, se han instituido las Obrigacões Urbanísticas da Cidade do Rio de Janeiro, con valor nominal igual al valor venal prefijado de los lotes urbanizados a los cuales estaban vinculadas. Por primera vez ha sido empleado ese tipo de letra hipotecaria, que, una vez emitida por la municipalidad, esta pudo caucionar en el Banco do Brasil para obtener el préstamo de la totalidad del emprendimiento, (evitando) así, el aumento de los impuestos o el recurso a la tasa de mejoras (…) Los lotes serían (posteriormente) vendidos por el Banco do Brasil que, de esa manera, se pagaría del valor nominal, acreditando-se a la municipalidad el saldo por ventura alcanzado en la subasta". [Oliveira Reis, cit. en Abreu, 1997].
No se encuentran disponibles datos del resultado final de dicha operación. La posibilidad de que, como dicen antiguos funcionarios de la municipalidad, el resultado final no haya sido jamás consolidado ni evaluado, es un tema crucial que tiene que ver no solamente con la consideración general de que las “interferencias políticas” impiden la conclusión e evaluación de los grandes proyectos urbanos, pero también con el problema del tipo de institución y de reglas gerenciales y de control social necesarias en el ámbito público para llevarse al cabo una operación urbana compleja de largo plazo.
1950-1980: las grandes infraestructuras y la crisis de gestión del suelo
No hay, probablemente, en el “desarrollismo” brasileño del post-guerra, ejemplos significativos de proyectos de vialidad y transportes en la ciudad donde se ha lanzado mano de las diversas modalidades de captura de plusvalías. La probable explicación radica en el hecho de ser esta una época de relativa hartura de préstamos internacionales, por un lado, y por otro en el carácter mismo de las instituciones de la dictadura de 1964-1980, tendiente a la “normalización” y “corporativización” absoluta de la vida política y la administración pública, y por tanto antitética a la idea de “concertaciones”.
En el período de la planificación tecnocrática centralizada, la revolución de la vialidad se convierte en paradigma de progreso y de la propia planificación urbana. Las obras públicas son 100% públicas, ejecutadas con capital de préstamo, y visan estrictamente constituir infraestructura para el desarrollo económico del país. En Rio de Janeiro, donde el gobierno municipal y la agencia metropolitana eran ejercidos por representantes directos del poder central, esto significó la construcción de una inmensa red de autopistas elevadas y túneles hacia la Zona Sur y Barra da Tijuca, el puente de 13 km de largo entre Rio y Niterói (aceso a Região dos Lagos) y el Metro.
Las obras viales del período “desarrollista” – desde la fase democrática pero sobretodo en la fase dictatorial – hacen un inmenso programa no escrito de inversiones públicas que valorizan al por mayor todas las tierras litoráneas de la ciudad y que destruye sin piedad una inmensa cantidad de bienes públicos y privados en los barrios históricos de la ciudad y otros donde vive la población no afluyente. Un claro proceso, por el que han pasado muchas ciudades en el mundo, de causación de minusvalías del suelo resultantes de las inversiones públicas en infraestructuras de transporte.
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| Elevado da Pça XV |
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| Elevado Paulo de Frontin |
El destino de las tierras expropiadas y tierras públicas afectadas no tuvieran ningún papel explícito en el plan inicial de implantación del Metro, cuyos cuadernos daban cuenta exclusivamente de los esquemas, gráficos y tablas de aplicación del modelo de planificación de los transportes, conocido como “4 etapas”, en esa época en el máximo de su prestigio. Siguiendo estrictamente la máxima de la planificación de los transportes según la cual ese constituye una “demanda derivada”, una “variable dependiente” a servicio de los usos “finalísticos” del suelo, el Metro ha sido concebido como un transportador de gente y no como un proyecto de desarrollo urbano.
1980-1990: Normativa, Plan Director y Suelo Creado
Es en el interior de la época “rodoviarista”, y como respuesta histórica a la promoción “desarrollista” de la desigualdad, que madura una cultura socialmente progresista de la planificación ‘normativa’ de la ciudad – pero también muy poco atenta a los aspectos gerenciales del urbanismo – responsable por el primer intento de implantación sistémica de capturas de plusvalías de cara a la equidad social.
Principal producto urbanístico de los años 1980, el Plano Diretor Decenal de la ciudad tardíamente aprobado el 1992 se propone traducir en las normas urbanísticas de la ciudad la primacía de las banderas sociales básicas del movimiento por la Reforma Urbana y la Constituyente del 1988. Toda su atención está dedicada a afirmar el carácter social de la propiedad del suelo urbano y a crear una compleja estructura normativa general, regional y local capaz de realizar democráticamente un ordenamiento urbanístico capaz de transferir plusvalías de las zonas más ricas para las más pobres de la ciudad.
En el sistema normativo del “suelo creado” – aprobado en el Plan pero jamás reglamentado y tampoco aplicado – todo aprovechamiento por encima del índice 1 válido para toda la ciudad y dentro de los límites a ser establecidos “a posteriori” en 55 Projetos de Estruturação Urbana locales (PEUs), deberían pagar un valor proporcional a la valorización fundiaria del barrio, destinado al Fondo de Desarrollo Urbano.
La captura de plusvalías no estaría vinculada a ningún proyecto o sector particular de servicios urbanos sino que destinada a financiar programas de reducción de la desigualdad del acceso a la vivienda y a los servicios urbanos básicos. A la misma finalidad se destinarían los recursos recaudados por otras formas más bien puntuales de “flexibilización” de la normativa, como el Impuesto Progresivo y las Operaciones Interligadas, aquel nunca aplicado y esas reglamentadas y aplicadas en un marco muy polémico en sus propósitos urbanísticos y métodos administrativos.
A pesar de su insuceso práctico (probablemente por agotamiento del impulso democratizante y igualitarista de la Constituyente del 1988), y del hecho sumamente contradictorio de existir en un ambiente administrativo completamente inadecuado a las complejas tareas de gestión que tal sistema supone – el Plan mismo no menciona ninguna necesidad de capacitación y cambio de cultura de la máquina pública para aplicarlo – el sistema de “suelo creado” del Plan de 1992 de Rio de Janeiro es una clara afirmación de la captura de plusvalías como eje de una política distributivista de gestión del suelo urbano muy necesaria y cada vez más actual.
1990-2000: globalización y alternativas de financiación
En la década de 1990, las exigencias de la economía globalizada de servicios promueven cambios profundos en la estrategia de gestión de ciudad, afectada por el bajo crecimiento económico, la contención forzosa del gasto público, la desigualdad y la informalidad crecientes. La estrategia de desarrollo adoptada por la municipalidad prevé actuaciones públicas “puntuales y ejemplares” (programas Favela-Bairro, Rio-Cidade), al lado de una nueva generación de concesiones de servicios urbanos (Linha Amarela, Mobiliario Urbano) y planificación estratégica orientada hacia la “integración competitiva” de la ciudad al mercado mundial de centralidades, turismo y grandes eventos (proyectos Teleporto, Frente Marítima, Olimpíadas 2004). El milenio empieza con proyectos de revitalización del Puerto, el Panamericano del 2007 y el Museo Guggenheim.
En ese contexto, la tendencia es que la captura de plusvalías pase de instrumento general de gestión redistributivista del suelo a medio puntual de movilización de recursos no oriundos del endeudamiento, sea por la vía de la concesión de servicios sea por la vía de la captura anticipada e integración de las plusvalías inmobiliarias al esquema de financiación de proyectos urbanos.
Pero entre la tendencia y su materialización hay, dentre otros problemas, un herencia de despreparo de la administración para la gestión de proyectos complejos, que exigen, además de la efectiva delegación de autoridad por parte del jefe del ejecutivo, la formación equipes multidisciplinares con un amplio dominio de técnicas de diseño y derecho urbano, ambiental y administrativo, manejo de variables urbanísticas, ingeniería de transportes, sociología, economía y evaluación de proyectos.
Las consecuencias más probables son, entonces, (1) la pérdida de oportunidades de formulación y realización de proyectos (2) la transferencia integral de la fomulación y gestión de los proyectos públicos a manos privadas, y (3) la verticalización de los procesos de negociación y decisión, realizados en círculos cada vez más estrechos y inaccesibles al escrutinio público.
La construcción de la Linha Amarela – autopista expresa de 25 km de extensión conectando Barra da Tijuca (zona de altos ingresos y expansión inmobiliaria) al Aeroporto Internacional y a las autovías metropolitanas – es un interesante ejemplo de las dificultades recurrentes la Administración con la gestión de proyectos específicamente urbanos. Proyecto público ejecutado con inversiones privadas, en régimen de de concesión, y primera vía urbana con sistema de peaje en Brasil, la LA es al mismo tiempo un marco de los nuevos tiempos de “financiación alternativa” y de la permanencia de la cultura rodoviarista “no-plusvalías” de los años 60-70.
2000: el manejo de las plusvalías del suelo en los proyectos públicos es posible?
Por fin, vale mencionar dos iniciativas de carácter más bien experimental desarrolladas en el año 2000 en el ámbito de la Secretaria de Urbanismo, de formulación de proyectos urbanos parcialmente financiables con plusvalías extraídas del uso intensivo de las prerrogativas públicas de manejo y gestión de los factores de valorización del suelo privado – transferencia de edificabilidad, economías de escala, externalidades positivas, economías de urbanización – dentro del marco general de las leyes vigentes.
Tratase de los estudios Reestruturação da Área Central de Madureira y la Operação Urbana Barão de Mesquita.
El primero resulta de la inminente liberación, total o más probablemente parcial, de una área de 3km de largo por 100m de ancho en la centralidad suburbana de Madureira, de propiedad de la concesionaria de energía eléctrica de la ciudad, hoy ocupada por líneas de transmisión de energía en vías de transformación tecnológica.
Con una población de 360 mil habitantes, Madureira fue en el pasado una centralidad comercial de primera orden, estructurada por la presencia singular, a una distancia de menos de 200m, de estaciones de dos de los sistemas de ferrocarriles que han estructurado los suburbios de la ciudad. La crisis histórica de inversiones en los sistemas de ferrocarriles, además de limitación a la accesibilidad rodoviaria debido a los mismos ferrocarriles de superficie, son factores causales de la decadencia comercial de Madureira en los últimos 30 años.
La propuesta asume que la municipalidad, (1) al crear una normativa urbanística especial en términos de escala y localización de los emprendimientos privados, dentro de los límites medios de ocupación del suelo establecidos por el Plan Director, (2) al manejar en plan de suelo para crear amenidades de interés de los incorporadores inmobiliarios y (3) al ejercer por otro lado su poder discricionario de afectar la tierra para la ejecución de un nuevo plan vial, servicios públicos y vivienda social, estaría en condición de concertar con la compañía de electricidad la donación de tierras suficientes para la implantación de su programa.
La totalidad del suelo hoy ocupado por las líneas de transmisión sería, grueso modo, repartido en tres porciones: (1) el suelo necesario para el paso de las líneas de nueva tecnología, (2) el suelo destinado a inversión inmobiliaria privada como parcelamiento aprobado por la municipalidad, y (3) el suelo destinado a los bienes públicos de carácter social (vivienda, guarderías, etc) y el destinado a la accesibilidad general y a la valorización del ambiente público (calles, avenidas, parques, plazas).
Un aspecto complementar del proyecto es la consolidación del centro comercial de Madureira como una gran área de trasbordo de pasajeros. Debido a la singular localización de la centralidad, Madureira es el centro de convergencia de sistemas de transportes que vienen de algo como 10 diferentes direcciones urbanas, de las cuales 4 por ferrocarriles (2 líneas radiales) y las demás por autobuses. La compañía concesionaria de los ferrocarriles urbanos estima que por las estaciones de las dos líneas (Magno y Madureira) circulan diariamente, entre usuarios de los ferrocarriles y peatones, cerca de 800 mil personas. La localización de las estaciones constituye una forma especial de “economía de aglomeración” muy favorable a la creación de un gran centro comercial integrado con una tercera estación – de autobuses y/o VLT.
La segunda propuesta, la “Operación Urbana Barão de Mesquita”, trata de la captación de recursos del mercado inmobiliario de la región de Tijuca y Vila Isabel, con cerca de 470 mil habitantes, para la implantación del antiguo proyecto de ampliación de anchura de los grandes ejes de circulación de la región. Con ello, se busca restablecer la legibilidad de la red vial – desintegrada por las adaptaciones promovidas por la ingeniería de tráfico de los años 60 para el pasaje de los flujos radiales de tráfico barrio-centro – y crear condiciones de implantación de un sistema de transporte público del tipo “metro de superficie”.
La propuesta parte del principio que las partes de los lotes privados afectadas por los planos públicos de cambio de alineación de vías, y que son objeto de donación compulsoria previa (cuando de la renovación edilicia) a la municipalidad – práctica muy antigua en Rio de Janeiro – contienen una edificabilidad que la normativa atribuye al suelo privado pero de que nadie se utiliza. Por otro lado, el sistema de implantación progresiva de la ampliación de las vías por donaciones compulsorias puntuales tiene un límite insuperable cuando se acaba el estoque de lotes con remanecientes aprovechables para la edificación. De manera que el tiempo necesario para la implantación progresiva del plano de alineaciones por el funcionamiento “natural” del mercado es infinito.
Se han hecho pesquisas y cálculos respecto a los precios que el mercado pagaría por m2 de edificabilidad excedente y se concluyó por la viabilidad de un plan de recaudación de 5 años, suficiente para la expropiación de los lotes con remanecientes inaprovechables en el ámbito privado. Se admite que la ejecución misma del plan impulsaría la renovación de los lotes aprovechables y que la municipalidad se quedaría con los remanecientes no destinados al vial para ejecución de vivienda social y otros programas. El Tesoro de la municipalidad arcaría con las obras viales.
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La idea subyacente a los dos estudios formulados por la Coordenadoria Técnica Urbanismo el año de 2000 es la de que la normativa no es una entidad rígidamente fija, pero tampoco es flexible a depender de la cantidad de dinero con que la pueda comprar el emprendedor privado a su arbitrio. Se trata más bien de considerar que el proceso de urbanización es la realización continua de inversiones públicas y privadas en la ciudad y que la mejor normativa urbanística no es aquella que pretende preverlo todo, sino que la que fija las reglas con que el sector público puede optimizar la aplicación de sus constantes y variables en el espacio y el tiempo.
La conclusión a que llegamos hasta el momento es la de que existe un campo efectivo de aplicación de las ideas de recuperación de plusvalías por el Estado en el marco de los proyectos públicos. Pero para concretizarlo, la ciudad necesita, antes de todo, desarrollar la capacitación de una nueva generación de proyectistas-gestores en el ámbito de la administración urbanística.
Rio de Janeiro, Octubre 2003
Referéncias bilbliográficas:
ABRAMO, Pedro (Org). Eperiências Internacionais de Operações Urbanísticas – Métodos de Avaliação Econômica e Gestão de Projetos. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da UFRJ/Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 2001.
—— Cidades em Transformação: Entre o Plano e o Mercado – Esperiências internacionais de gestão do solo urbano. Rio de Janeiro, Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da UFRJ/Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 2001.
ABREU, Maurício. Evolução Urbana do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, IPLANRIO, 1997.
SECRETARIA MUNICIPAL DE URBANISMO, Operação Urbana Barão de Mesquita. Rio de Janeiro, Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 2001
—— Plano Diretor Dencenal da Cidade. Rio de Janeiro, Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 1993
—— Estudo para Reestruração da Área Central da XV RA – Madureira. Rio de Janeiro, Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, 2000.
SMOLKA, Martim e FURTADO, Fernanda. Recuperación de Plus Valías en América Latina. Eurelibros, 2001.
2011-11-18
