sexta-feira, 7 de dezembro de 2012

Republicação oportuna: A Outorga Onerosa do Direito de Construir, entre receitas e custos do adensamento urbano

Praia das Flexas, Niterói. Fonte:Facebook*
Uma interessante matéria d'O Globo Niterói em 25-11-2012, por Gustavo Carvalho, sobre o aumento de receitas municipais resultante do "avanço imobiliário", isto é, do vigoroso aumento da densidade construída na cidade de Niterói entre 2010 e 2012, motivou-me a republicar um pequeno artigo, de caráter exploratório, sobre os limites de sustentabilidade da Outorga Onerosa do Direito de Construir como contrapartida dos incorporadores ao adensamento urbano.

Para esclarecimento do leitor não especializado, na postagem  

"Quanto o Rio de Janeiro NÃO arrecadou com a Outorga Onerosa do Direito de Construir (2003-2008)", de 23-11-2011 (http://abeiradourbanismo.blogspot.com.br/2011/05/voltando-ao-tema-quanto-o-rio-de.html),

defino a Outorga Onerosa do Direito de Construir como "prerrogativa das prefeituras brasileiras de cobrar uma contrapartida no licenciamento de construções que intensifiquem o uso do solo além de certo limiar, sobrecarregando as infra-estruturas e promovendo a sobrevalorização da terra".
Niterói, Jardim Icaraí. Fonte: Internet

O leitor  especializado, por sua vez, há de perceber que nem o autor da matéria (leigo, talvez) nem o presidente da Ademi-Niterói (o que muito me estranha), nela citado, mencionam as receitas oriundas da... Outorga Onerosa do Direito de Construir (!), que, no período mencionado deve ter carreado aos cofres municipais uma quantidade de dinheiro igual ou maior do que os mencionados R$ 6,2 milhões oriundos do IPTU, ITBI e ISS. 

Desconhecimento, omissão deliberada ou ato falho?

Seguem um extrato da matéria de O Globo Niterói (não foi encontrado no site do jornal um endereço de versão on-line) e o artigo, de minha autoria, "Outorga Onerosa: entre receitas e custos do adensamento urbano". 





"Avanço imobiliário aumenta a renda do município”[por Gustavo Carvalho] (...)
Em um ano, um acréscimo de quase R$ 1 milhão. Este foi o montante arrecadado a mais pelo município com o (...) IPTU cobrado no período. O faturamento gerado pelo tributo saltou de R$ 8 milhões, obtidos em 2010-2011, para 8,8 milhões, obtidos em 2011-2012, de acordo com a Associação dos Dirigentes de Empresas do Mercado Imobiliário (Ademi-Niterói).    
O número de empregos diretos e indiretos também pulou em um ano: de 35 mil para 38.500. Já a arrecadação com o Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) passou de R$ 43 milhões para 47,3 milhões, enquanto o Imposto Sobre Serviços (ISS) proporcionou um aumento nos cofres municipais de R$ 11 milhões para 12,1 milhões. Já os pagamentos para o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) subiram de R$ 54 milhões para 59,4 milhões.           
- O aumento na arrecadação dos impostos deve-se à compra de mais imóveis por moradores antigos de Niterói. Apenas uma minoria de compradores vem de outras cidades – diz Jean Pierre Biot, presidente da Ademi-Niterói.  – Se há mais imóveis vendidos, o IPTU sobe e, consequentemente  o município gera mais receita.           
Ainda segundo o presidente da Ademi-Niterói, o aumento do número de imóveis vendidos no período de um ano é conseqüência não somente da melhoria do poder aquisitivo dos moradores do município, mas também de mudanças nas características da sociedade.        
- O aumento de renda da classe C proporcionou a aquisição de bens próprios e a nova composição familiar também levou à multiplicação dos lares em Niterói – afirma Biot.
Entre os bairros que mais crescem na cidade se destacam, segundo o presidente da Ademi-Niterói, Jardim Icaraí e Charitas. (...)




A Outorga Onerosa do Direito de Construir: Entre receitas e custos do adensamento urbano

Três leitores enviaram-me e-mails pedindo a minha solução para o “caso” Outorgolândia X Onerópolis.

Pois aí vai.



Começando pelo fim, a minha resposta é uma pergunta: a campeã da Outorga Onerosa do Direito de Construir é a cidade que arrecada mais dinheiro ou a que recupera uma proporção maior da renda fundiária?

Não é preciso ser nenhum Sherlock para perceber que o mote dessa discussão é a Outorga Onerosa tal como se aplica em Niterói, cidade da RM do Rio de Janeiro onde nasci e voltei recentemente a residir (ver postagem "Em Niterói, o que o IPTU faz a OODC desfaz"). (http://abeiradourbanismo.blogspot.com.br/2012/04/em-niteroi-o-que-o-iptu-faz-oodc-desfaz.html)

Para mim, a campeã é Onerópolis, que recupera quase 30% da renda gerada na incorporação de um terreno de 1000m2 contra 20% de Outorgolândia para um terreno de igual tamanho e uso.

E por que a proporção da renda fundiária gerada é mais importante do que a quantidade de dinheiro arrecadado? Porque, como apontou com argúcia a arquiteta-leitora Ti (ver comentários à postagem "Outorgolândia e Onerópolis" - http://abeiradourbanismo.blogspot.com.br/2012/05/outorgolandia-ou-oneropolis.html), estamos falando do valor da contrapartida privada pelo aumento da densidade construtiva na cidade.

[A leitora] Ti se propôs a calculá-lo supondo o Coeficiente Básico 1 para ambas as cidades. Concluiu que, para cada 100% de aumento de densidade, Onerópolis cobra R$ 373.333,00 por 1000m2 de terreno e Outorgolândia cerca de metade desse valor, isto é, R$ 187.500,00.

Levando mais a fundo a linha de raciocínio de Ti, talvez fosse mais exato dizer que se trata da relação entre o adensamento construtivo urbano e o valor da contrapartida necessária para financiar o aumento de oferta de serviços básicos.
Visto sob este ângulo, o montante absoluto de arrecadação com Outorga Onerosa do Direto de Construir pode ser enganoso: tanto por ocultar um nível relativamente baixo de recuperação da renda fundiária (caso de Outorgolândia) quanto – o que é mais importante – por resultar de um adensamento que gera custos maiores do que o acréscimo de receita da OODC e até da receita fiscal total (provavelmente o caso de Niterói).

No plano teórico, podemos considerar o problema à luz do comportamento provável das curvas de custos e receitas públicas em face do aumento da densidade urbana. Ambas as curvas são crescentes, mas com convexidade invertida. (A curva de receita sobe a taxas decrescentes porque o escasseamento do solo traz consigo a estabilização do estoque de benfeitorias.) Além de certo limiar, os aumentos exponenciais de custos - em infraestruturas e sistemas de serviços, especialmente transportes - já não podem ser cobertos pelo aumento de receitas, quer oriundas do solo, como a Outorga Onerosa do Direito de Construir e o IPTU, quer de outras fontes potencialmente beneficiárias do adensamento, como o ICMS e o ISS. 


Passamos do campo das economias para o das deseconomias de urbanização. 

Isto quer dizer que as infraestruturas e serviços demandados pelo adensamento só são “autofinanciáveis” em eterminado intervalo – acima e abaixo de “limites críticos” mínimos e máximos de adensamento, como sugerido na Fig. 1.
(Clique na imagem para ampliar, dê Esc para retornar.)

 

O fato de a determinação do Coeficiente de Aproveitamento médio dos terrenos acima do qual o adensamento já não é autofinanciável – assim convertendo a Outorga Onerosa do Direito de Construir em um “tiro no pé da própria cidade” – ser uma questão metodologicamente controversa e, em qualquer caso, específica de cada cidade e respectiva etapa de crescimento, não significa que esse coeficiente não exista. No limite, a sua existência pode ser deduzida empiricamente de uma pergunta a ser feita sobre a cidade: qual a relação entre o aumento da receita do adensamento em dado período e o custo estimado, digamos, do investimento em uma nova adutora de abastecimento d´água e um novo sistema de transportes?

Observe-se, por outro lado, que todas essas considerações repousam exclusivamente sobre o conceito de “autofinanciamento” do adensamento, sem levar em conta o uso dos recursos da sobrevalorização do solo em ações de urbanização e habitação social em áreas relativamente desvalorizadas da cidade. Vale dizer que, se estipularmos uma “cota social” (redistributiva) de aplicação obrigatória das receitas do adensamento, reduzir-se-á, em igual valor, a capacidade de autofinanciamento das infraestruturas e serviços das regiões adensadas. Na Fig. 2, isso se manifesta como encurtamento do intervalo em que o adensamento é autossustentável. 



A Fig. 2 mostra que, desde o ângulo da autossustabilidade do adensamento, quanto mais próximo do CA máximo sustentável estiver o CA médio de serviço, menos recursos poderão ser destinados à urbanização social.

É fácil perceber, daí, que uma cidade que recupera mais renda com menos adensamento terá não apenas menor gasto relativo com o autofinanciamento de suas infraestruturas como, também, maior capacidade de aplicação de recuperação da renda fundiária em programas de urbanização social.


A Fig. 3 sugere a posição relativa de Onerópolis e Outorgolândia (e Niterói) no gráfico que relaciona a densidade construtiva (medida por CA) aos custos e receitas do adensamento.

Em suma, tratar a questão da destinação dos recursos da Outorga Onerosa exclusivamente em termos redistributivos (programas de urbanização e habitação social) pode ser um equívoco metodológico de consequências graves, como, por exemplo, ocultar a preparação uma catástrofe urbanístico-ambiental a médio prazo (já que a longo, como lembrou Keynes, estaremos todos mortos) sob a cobertura conveniente - e eleitoralmente eficaz - de uma política “robinhoodiana” de recuperação da valorização do solo.

Usando como metáfora a construção de um edifício, eu diria que a Outorga Onerosa é como uma viga: ela tem um peso próprio cuja sustentação tem de estar assegurada antes de se começar a pensar em fazê-la suportar o restante do edifício. Do contrário... a casa cai.

Nos próximos capítulos da série "Duas ou Três Coisas Que Sei Dela (a OODC)", darei minha visão sobre a estimativa da valorização fundiária na construção em altura e sobre o papel dos coeficientes máximo e básico na determinação do valor da contrapartida (preço da OODC).

A conferir.