sexta-feira, 27 de novembro de 2020

Cenas de um casamento: mercado e plano

A interação entre a força fundamental da construção da cidade moderna, que costumamos chamar eufemisticamente de “o mercado”, e o conjunto de práticas estatais de controle, regulação e intervenção abrigadas sob a rubrica “planejamento”, é um aspecto crítico da organização espacial urbana, portanto de seu estudo. 

Não se trata, com efeito, de um casamento entre iguais. A teoria e a experiência indicam que o planejamento tem um papel subordinado relativamente às leis que regem a moderna organização espacial urbana, sejam da alçada da economia, da sociologia ou da geografia urbanas, mesmo em países onde ele tem um papel de grande relevo na configuração do espaço construído e, em todos os demais, também nos ciclos e conjunturas em que a ação regulatória, fiscal e interventiva do Estado parece assumir a dianteira.

As incessantes transformações das estruturas sócio-espaciais urbanas são comandadas, para bem ou para mal, pela ação das forças motrizes do processo reprodutivo das cidades, que, embora criadas pelo engenho humano, operam como forças naturais cujos efeitos a sociedade busca, pela via do planejamento governamental, ora mitigar ora canalizar, mas não tem, ou acredita que não tem, nem deve ter, o poder de controlar. 

Dado que a construção das cidades modernas é uma instância particular, porém crucial em nossa época, da reprodução da riqueza à escala planetária, não há razão para supor que o planejamento urbano possa ir mais longe, ou ser mais bem-sucedido, em seu esforço de discipliná-las do que o planejamento governamental em seu empenho de ordenar a economia como um todo.

Não é por outro motivo que advogo o estudo sistemático da organização espacial, ou estrutura, urbana, como premissa lógica e prática do estudo do planejamento urbano, suas possibilidades, efeitos, limites, sucessos e fracassos. 

Esta postagem é dedicada a uma breve compilação, cronologicamente ordenada e aberta a acréscimos, de passagens sobre a relação entre urbanização "de mercado" e planejamento urbano, escritas por autores de distintas áreas do conhecimento, em textos de distintas épocas e distintas características e finalidades. Noves fora tudo isso, serve como convite à reflexão.

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If cities grew at random the problem of the creation, distribution and shifting of land values would be insoluble. A cursory glance reveals similarities among cities, and further investigation demonstrates that their structural movements, complex and apparently irregular as they are, respond to definite principles. The basis of this similarity is that the same factors create all modern cities; commerce and manufactures, with political and social forces, being everywhere operative, the chief difference in influence coming from variations in their relative power. [HURD 1903]


The Second National Conference on City Planning and the Problems of Congestion (..) met in Rochester, NY, on May 2–4, 1910. Marsh attended, but Olmsted dominated the proceedings. (..) Modern city planning hoped “to exercise a large control” over the “enormously complex” and “half understood forces” that shaped city development. (,.). He advocated, therefore, that the conference should advance city planning itself, not social welfare, not beautification, nor any other singular goal. Rather, it should illuminate “the connections which link the planning of all the diverse elements of the physical city together” and give each participant “a more intelligent understanding of the purposes and principles” at work “in the less familiar parts of the field.” It should also “open the way for substantial advances in each one of the subdivisions of the field, through better knowledge of facts, through clearer definition of purposes, and through improvements of technique”. In all, this represented a novel and historically significant way of thinking. Read as a declaration, Olmsted’s address marks the birth of American city planning as a field of public endeavor. [PETERSON 2009, p. 129] 


It is these costs of friction [transportation cost and site rental] which the city planner must seek to reduce to the lowest possible level; of two cities otherwise alike, the better planned, from the economic point of view, is the one in which the costs of friction are less. [HAIG 1926, p. 423]


The premise upon which the current studies are being made is that the city is, after all, a natural phenomenon. As such, it is obedient to natural laws. Its growth is a natural growth, and the changes wrought by growth by careful observation can be classified and the natural laws governing them discovered. [MCMICHAEL e BINGHAM 1928]

 

Urban geography is not about planning. It is concerned with certain aspects of the inherent spatial or geographical structure of society on which planning must be based [DICKINSON R 1947 xiii)


The Finger Plan built on the assumption that growth in business and housing was inevitable and impossible to stop (Regional Planning Office 1947). [SØRENSEN e TORFING 2019, p. 227]

 

So long as the market, circumscribed as it may be by public policy, is the principle machinery allocating urban space among competitive use, this interaction will be the dominant city shaping force in our society." [WINGO 1961, p.93]

 

O urbanismo moderno não nasceu junto com o processo técnico e econômico que gerou e modelou a cidade industrial. Veio mais tarde, quando se evidenciou que os efeitos quantitativos dessas transformações se tornaram conflitantes a ponto de tornar inevitável a necessidade de remediá-los. [De modo geral, a técnica urbanística aparece com atraso relativamente aos acontecimentos que tem por missão controlar e guarda um caráter curativo. [BENEVOLO 1963]


Para uma compreensão completa da estrutura das cidades modernas devemos relaxar as hipóteses de livre mercado e tomar explicitamente em conta o planejamento urbano e as decisões do poder público. [RICHARDSON 1969] 

 

El Plan de la Ribera muestra, una vez más, como en un sistema económico capitalista la clase dominante adapta la ciudad a sus necesidades mientras que la admnistración hace posible esta actuación aún encontra de los intereses del pueblo. Por lo cual novamente se evidencia que los problemas urbanos tienen amplias raíces políticas, y que todo intento de realizar un plan urbanístico verdaderamente social es imposible dentro del marco de la sociedade capitalista. [TATJER 1973, p 91.]

 

Planning is important, but planning disasters are frequent due to a combination of uncertainty about future socio-economic developments, interest-based conflicts among key stakeholders, and shifting preferences and value judgements among the public and associated opinion formers. [HALL 1980] 

 

Almost precisely in 1900, as a reaction to the horrors of the 19th century slum city, the clock of planning history started ticking. But, paradoxically, as it did so, another much older and bigger timepiece started to drown it out. The very problem, that the infant planning movement sought to address, almost instantly began to change its shape. Most of the philosophical founders of the planning movement continued to be obsessed with the evils of the congested Victorian slum city – which indeed remained real enough, at least down to World War Two, even to the 1960s. But all the time, the giant city was changing, partly through the reaction of legislators and local reformers to these evils, partly through market forces. The city dispersed and concentrated. [HALL 1988]


Industry now plans on a colossal scale: the production of a new model of a car, or a personal computer, has to be worked out long in advance of its appearance in the shops. And all this is true whatever the nature of the economic system. Wether labeled free enterprise of social democratic or socialist, no society on earth today provides goods and services for its people, or schools and colleges for its children, without planning. One might regret it and wish for a simpler age when perhaps things happens without forethought; if that age ever existed it, has gone forever. [The reason is the fact of life everybody knows: that modern society is immeasurably more complex, technically and socially, than previous societies. [HALL 1996, p.2] 


Modern urban and regional planning has arisen in response to specific social and economic problems, which in turn were triggered off by the Industrial Revolution at the end of the eighteen century. it is important to note that these problems did not all come at once, in the same form; they chanted in character, and in their relative importance, so that the questions uppermost in the minds of city-dwellers in the 1930s were by no means the same as those experienced by their great-grandfathers in the 1840s. As problems were identified, solutions were proposed for them; but because of the inertia of people's minds, and still more the inertia of social and political processes, these solutions - especially the more radical ones - might not be put into action until decades afterwards, when the problem itself had changed in character and perhaps also in importance.  [HALL 1996, p. 12, Cap 2, “The Origins”.]  


A minority of thinking people, however, were alarmed at the result. They included both town planners, who by then existed as a profession (..), and rural conservationists. They were concerned at the fact that the development was uncontrolled by any sort of effective planning. (The Town Planning Institute had been incorporated in 1914). (..) Thus a small, but powerful and vocal, movement built up to limit urban growth through positive planning. [HALL, 1996, p 27, Cap 2, "The Origins"]

 

Explicações sobre a inexistência de uma orla verticalizada em Salvador baseadas em restrições da legislação urbanística municipal não convencem. Trata-se de processos sociais que se desenvolvem por muitas décadas e que determinam a legislação urbanística em vez de serem determinados por ela. Imaginar que a legislação urbanística possa dobrar os interesses de um poderosíssimo setor de mercado - o setor imobiliário - é uma ilusão. Num país de Estado fraco como o Brasil, especialmente na esfera municipal e mais ainda no Nordeste, é ilusório imaginar que uma frágil lei municipal, defendida apenas por um punhado de bem-intencionados funcionários municipais, possa derrotar os interesses de dois poderosos grupos por tanto tempo: os proprietários da classe média-alta e alta e o setor imobiliário. [VILLAÇA, 2001]


Não é possível associar aqui a aglomeração urbana à desordem da concorrência que Marx diz existir na sociedade. Numa visão social mais ampla, as cidades são uma força produtiva e, como tal, trabalham segundo uma lei, uma lógica, e não em desordem” [VILLAÇA 2001, p.77]

 

In Town and Regional Planning, Peter Hall, another Englishman, similarly commented on both the strangeness (as he saw it) of U.S. planning and the key role of U.S. zoning: “To many Europeans, even well-informed ones, planning in the United States is a contradiction in terms” (2002, 189). He also noted that “the real core of the American system of land-use control is not planning, but zoning” (205). [HIRT 2014]

 

El conocimiento e identificación de la fase de desarrollo en que se encuentra cada sector de una ciudad es igualmente importante para los organismos de planeación de esa ciudad para saber en qué momento conviene adoptar una determinada política para estimular un proceso de rehabilitación, de renovación o de desarrollo de un sector. (..) Cuando la planeación urbana va en contra de las necesidades sociales y las leyes del mercado, genera un mayor caos urbano. La planeación debe ir delante de la demanda encauzando las necesidades. [BORRERO 2005]

 

“Brasília é talvez o exemplo máximo da falência do planejamento urbano no Brasil. Quando vejo que esse mesmo processo aconteceu em Belo Horizonte setenta anos antes, fico muito desapontado. Em Brasília, como em Belo Horizonte nas primeiras décadas do século XX, a parte planejada da cidade ficou sub ocupada, por décadas, enquanto a cidade crescia fora da parte planejada. Em ambas as cidades dentro de poucas décadas a população que vivia fora do plano já era bem maior que aquela dentro do plano. Então para que plano? (..) Não há planejamento imune à desigualdade social.” [VILLAÇA 2005].

 

La crisis del fordismo urbano se manifiesta, sobre todo, a través de dos ejes de cambio: por una parte, la tendencia hacia la flexibilización urbana por sobre el ur­banismo modernista y regulador; y por otra, la caída en el financiamiento estatal de la materialidad urbana (vivienda, equipamientos e infraestructura) y de algunos servicios urbanos colectivos. En ambos casos, el mercado resurge como mecanis­mo principal de coordinación de la producción de la ciudad, ya sea a través de la privatización de las empresas públicas o por la hegemonía del capital privado en la producción de las materialidades residenciales y comerciales urbanas. Este predo­minio del mercado como mecanismo de coordinación de las decisiones de uso del suelo constituye un rasgo característico de la ciudad neoliberal, en contraste con el periodo del fordismo urbano, cuando el papel del mercado en la producción de las materialidades urbanas estaba fuertemente mediado por el Estado a través de la definición tanto de las reglas de uso del suelo como de las características de tales materialidades. La crisis del fordismo urbano implica, por tanto, el “retorno del mercado” como elemento determinante en la producción de la ciudad neoliberal. [ABRAMO 2012]


Physical planning of urban developments is extremely complex due to conflicting pressures on land use, contradictory socio-economic dynamics, uncertain prognoses and outcomes, multi-level governance structures, and limited public planning capacities. In addition, comprehensive planning of housing and supportive infrastructures often fails because planning experts dream up ambitious master plans that have little or no bearing on local conditions, knowledge, and needs and only enjoy modest political and popular support. Finally yet importantly, socio-economic turbulence, shifting political priorities, and bureaucratic resistance may undermine stated planning objectives and preferred strategies for how to attain them. [SØRENSEN e TORFING 2019]


A relação entre o mercado e o Estado tem sido tradicionalmente entendida como um esquema de três camadas. O Estado garante os direitos de propriedade e outras pré-condições dos mercados. Os mercados operam dentro desta estrutura e oferecem resultados eficientes. O Estado corrige as falhas do mercado por meio de instituições complementares como, em alguns casos, políticas de bem-estar social. A gestão das cidades não é diferente e questões como o desenvolvimento econômico, acessibilidade a bens e serviços, mobilidade, sustentabilidade, liberdade e bem-estar, dependem da relação entre os mercados e o Estado. [JARDIM 2021]


(..) los problemas de la ciudad parecieran tener soluciones biunívocas que deberán plasmarse en un plan de desarrollo a implementar. Lamentablemente, la fórmula casi nunca funciona por el hecho de que la ciudad es un sistema complejo de interrelaciones en constante transformación. Entonces, es necesario cuestionar y desconfiar de todo determinismo. Es prácticamente imposible que cualquier instrumento de planeación, ley o reglamento, regule el sistema urbano de forma tal que elimine la totalidad de las causas que generan la totalidad de las consecuencias. Es por ello que los planes —y sus creadores— necesariamente deben de reconocer su falibilidad —es decir la posibilidad de autoengañarse o equivocarse—, al tiempo en que deben establecer mecanismos que regulen beneficios y compensen los costos generados por las consecuencias de aquello que no pudo ser previsto. [PELTIER 2021]

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REFERÊNCIAS

ABRAMO Pedro, “La ciudad com-fusa: mercado y producción de la estructura urbana en las grandes metrópolis latino-americanas”, EURE vol 38 no 114 mayo 2012 pp. 35-69

BENEVOLO Leonardo, Le Origini dell’Urbanistica Moderna, 1963

BORRERO Oscar, “Formación de los precios del suelo urbano”. Lincoln Institute of Land Policy, EAD, 2005.

DICKINSON Robert E, City region and Regionalism: a geographical contribution to human ecology, Londres 1947

HAIG Robert, "Toward an Understanding of the Metropolis: Part I and Part II". Quarterly Journal of Economics, 40 (1926), 179-208 e 402-434 

HALL Peter, Great Planning Disasters. London: Weidenfeld & Nicolson  1980. 
 
HALL, Peter (1988). Cities of Tomorrow [1988], edição atualizada Blackwell, Londres, 1996, p. 48

HALL Peter (1992), Urban and Regional Planning. Routledge: Londres e Nova York 1996

HIRT Sonia, Zoned in the USA. Cornell University Press, Ithaca e Londres 2014. Edição Kindle 

HURD R M, Principles of City Land Values. New York, Record and Guide 1903

JARDIM T, "Qual o papel dos mercados na política urbana?". Caos Planejado 06-01-2021

MCMICHAEL Stanley e BINGHAM Robert F. City Growth Essentials. Cleveland: Stanley McMichael Publishing Organization, 1928, 5-6.

PELTIER Gustavo G, “La trampa del determinismo em la planeación”. Nexos / La brújula 11-02-2021
https://labrujula.nexos.com.mx/la-trampa-del-determinismo-en-la-planeacion/

PETERSON J A, “The Birth of Organized City Planning in the United States, 1909–1910”. Journal of the American Planning Association, Spring 2009, 75:2, pp. 123-133.

RICHARDSON Harry W (1969), Economia Regional. Zahar, Rio de Janeiro 1975

SØRENSEN E e TORFING J, “The Copenhagen Metropolitan ‘Finger Plan’”. Em HART P e COMPTON M, Great Policy Successes, Oxford Scholarship Online: October 2019

TATJER MIR Mercedes, La Barceloneta – del siglo XVIII al Plan de la Ribera. Barcelona: Los libros de la Frontera, 1973

VILLAÇA, F. Espaço Intra-Urbano no Brasil, Capítulo 8: "Os bairros residenciais das camadas de alta renda", Nota 15. p 224. São Paulo 2001: Studio Nobel; FAPESP; Lincoln Institute

WINGO Lowdon, Transportation and Urban Land. Washington, DC: Resources for the Future, 1961.

2020-11-18