A Outorga Onerosa do Direito de Construir: entre receitas e custos do adensamento urbano

Republicação (sem alterações) da postagem Outorgolândia ou Onerópolis? II
http://abeiradourbanismo.blogspot.com.br/2012/05/outorgolandia-ou-oneropolis-ii-para-mim.html

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Três leitores enviaram-me e-mails pedindo a minha solução para o “caso” Outorgolândia X Onerópolis.

Pois aí vai.

Começando pelo fim, a minha resposta é uma pergunta: a campeã da Outorga Onerosa do Direito de Construir é a cidade que arrecada mais dinheiro ou a que recupera uma proporção maior da renda fundiária?

Não é preciso ser nenhum Sherlock para perceber que o mote dessa discussão é a Outorga Onerosa tal como se aplica em Niterói, cidade da RM do Rio de Janeiro onde nasci e voltei recentemente a residir (ver postagem "Em Niterói, o que o IPTU faz a OODC desfaz").[1] 

Para mim, a campeã é Onerópolis, que recupera quase 30% da renda gerada na incorporação de um terreno de 1000m2 contra 20% de Outorgolândia para um terreno de igual tamanho e uso.

E por que a proporção da renda fundiária gerada é mais importante do que a quantidade de dinheiro arrecadado? Porque, como apontou com argúcia a arquiteta-leitora Ti (ver comentários à postagem "Outorgolândia e Onerópolis" [2]), estamos falando do valor da contrapartida privada pelo aumento da densidade construtiva na cidade.

Ti se propôs a calculá-lo supondo o Coeficiente Básico 1 para ambas as cidades. Concluiu que, para cada 100% de aumento de densidade, Onerópolis cobra R$ 373.333,00 por 1.000m2 de terreno e Outorgolândia cerca de metade desse valor, isto é, R$ 187.500,00.

Levando mais a fundo a linha de raciocínio de Ti, talvez fosse mais exato dizer que se trata da relação entre o adensamento construtivo urbano e o valor da contrapartida necessária para financiar o aumento de oferta de serviços básicos.

Visto sob este ângulo, o montante absoluto de arrecadação com Outorga Onerosa do Direto de Construir pode ser enganoso: tanto por ocultar um nível relativamente baixo de recuperação da renda fundiária (caso de Outorgolândia) quanto – o que é mais importante – por resultar de um adensamento que gera custos maiores do que o acréscimo de receita da OODC e até da receita fiscal total (provavelmente o caso de Niterói).

No plano teórico, podemos considerar o problema à luz do comportamento provável das curvas de custos e receitas públicas em face do aumento da densidade urbana. Ambas as curvas são crescentes, mas com convexidade invertida. A curva de receita sobe a taxas decrescentes porque o escasseamento do solo traz consigo a estabilização do estoque de benfeitorias e, com ele, da arrecadação de encargos e impostos. Ao passo que a curva de custos está sujeita a aumentos exponenciais derivados do financiamento de novas infraestruturas e sistemas de serviços, especialmente transportes. Além de certo limiar, passa-se do campo das economias para o das deseconomias de urbanização. 

Isto quer dizer que as infraestruturas e serviços demandados pelo adensamento só são “autofinanciáveis” em determinado intervalo – acima e abaixo de “limites críticos” mínimos e máximos de adensamento, como sugerido na Fig. 1.

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Figura 1
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O fato de a determinação do Coeficiente de Aproveitamento médio dos terrenos acima do qual o adensamento já não é autofinanciável – assim convertendo a Outorga Onerosa do Direito de Construir em um “tiro no pé da própria cidade” – ser uma questão metodologicamente controversa e, em qualquer caso, específica de cada cidade e respectiva etapa de crescimento, não significa que esse coeficiente não exista. No limite, sua existência pode ser estimada empiricamente como relação entre o aumento da receita do adensamento em dado período e o custo estimado, digamos, do investimento em uma nova adutora de abastecimento d´água e um novo sistema de transportes.

Observe-se, por outro lado, que todas essas considerações repousam exclusivamente sobre o conceito de “autofinanciamento” do adensamento, sem levar em conta o uso dos recursos da sobrevalorização do solo em ações de urbanização e habitação social em áreas relativamente desvalorizadas da cidade. Vale dizer que, se estipularmos uma “cota social” (redistributiva) de aplicação obrigatória das receitas do adensamento, reduzir-se-á, em igual valor, a capacidade de autofinanciamento das infraestruturas e serviços das regiões adensadas. Na Fig. 2, isso se manifesta como encurtamento do intervalo em que o adensamento é autossustentável. 

Figura 2
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A Fig. 2 mostra que, desde o ângulo da autossustabilidade do adensamento, quanto mais próximo do CA máximo sustentável estiver o CA médio de serviço, menos recursos poderão ser destinados à urbanização social.

É fácil perceber, daí, que uma cidade que recupera mais renda com menos adensamento terá não apenas menor gasto relativo com o autofinanciamento de suas infraestruturas como, também, maior capacidade de aplicação de recuperação da renda fundiária em programas de urbanização social.

Figura 3
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A Fig. 3 sugere a posição relativa de Onerópolis e Outorgolândia (e Niterói) no gráfico que relaciona a densidade construtiva (medida por CA) aos custos e receitas do adensamento.

Em suma, tratar a questão da destinação dos recursos da Outorga Onerosa exclusivamente em termos redistributivos (programas de urbanização e habitação social) pode ser um equívoco metodológico de consequências graves, como, por exemplo, ocultar a preparação uma catástrofe urbanístico-ambiental a médio prazo (já que a longo, como lembrou Keynes, estaremos todos mortos) sob a cobertura conveniente - e eleitoralmente eficaz - de uma política “robinhoodiana” de recuperação da valorização do solo.

Usando como metáfora a construção de um edifício, eu diria que a Outorga Onerosa é como uma viga: ela tem um peso próprio cuja sustentação tem de estar assegurada antes de se começar a pensar em fazê-la suportar o restante do edifício. Do contrário... a casa cai.

Nos próximos capítulos da série "Duas ou Três Coisas Que Sei Dela (a OODC)", darei minha visão sobre a estimativa da valorização fundiária na construção em altura e sobre o papel dos coeficientes máximo e básico na determinação do valor da contrapartida (preço da OODC).

A conferir.

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[1] http://abeiradourbanismo.blogspot.com.br/2012/04/em-niteroi-o-que-o-iptu-faz-oodc-desfaz.html
[2] http://abeiradourbanismo.blogspot.com.br/2012/05/outorgolandia-ou-oneropolis.html

2012-07-25